Poniżej raport Najwyższej Izby Kontroli z kontroli w Krajowej Administracji Skarbowej w zakresie przeciwdziałania uszczuplania dochodów z podatku od towaru i usług oraz podatku akcyzowego. Laurka to nie jest...

Najwyższa Izba Kontroli negatywnie ocenia wypracowywanie przez Ministra Finansów zmian podatkowych mających na celu wyeliminowanie nieprawidłowości na gruncie podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego, gdyż nie wdrożono Krajowego Systemu e-Faktur w wersji obligatoryjnej. Nierzetelnie i nieprawidłowo udzielano wyjaśnień podatnikom odnośnie do definicji płynu do papierosów elektronicznych, co doprowadziło do niejednolitego stosowania przepisów prawa podatkowego w interpretacjach indywidualnych.
Osiągnięta w latach 2017–2021 poprawa skuteczności poboru podatku od towarów i usług w wyniku wdrożenia od 2016 r. szeregu rozwiązań prawnych oraz narzędzi informatycznych, okazała się stabilna
w okresie istotnych szoków gospodarczych (epidemia COVID-19, wojna na Ukrainie).

Do dalszego uszczelnienia systemu VAT miał przyczynić się Krajowy System e-Faktur, który nie został jednak wprowadzony.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej regularnie monitorował działania organów KAS w zakresie weryfikowania prawidłowości dokonywanych przez podatników rozliczeń podatkowych. Jednak nadzór w odniesieniu do kontroli wszczynanych przez organy Krajowej Administracji Skarbowej był nieskuteczny, gdyż nie zapobiegł praktykom wszczynania kontroli celno-skarbowych lub kontroli podatkowych w sprawach prostych, w których wystarczającą formą weryfikacji były czynności sprawdzające.

Obniżyła się efektywność kontroli podatkowych i kontroli celno-skarbowych, mierzona średnią kwotą uszczuplenia na kontrolę podatkową oraz kontrolę celno-skarbową. W przypadku drugiego
z wymienionych trybów kontroli w 2023 r. kwota ta okazała się niższa ponad trzykrotnie od kwoty odnotowanej cztery lata wcześniej.

Przeprowadzano coraz mniej kontroli podatkowych zwrotów VAT i stanowiły one coraz mniejszą część kontroli podatkowych w VAT.

W przypadku kontroli celno-skarbowych zwrotów VAT w okresie kontrolowanym co prawda następował wzrost ich liczby, jednak ich udział w kontrolach celno-skarbowych w VAT okazał się wyraźnie niższy
niż w latach 2019–2021. Niewielka była aktywność organów KAS w zakresie kontroli podatku akcyzowego, których realizowano z reguły coraz mniej, w 2023 r. liczba takich kontroli stanowiła mniej niż połowę
(48,3%) liczby kontroli z 2019 r. Natomiast dane o ustaleniach stwierdzonych w wyniku czynności sprawdzających gromadzone w Ministerstwie Finansów budzą wątpliwości i nie są wystarczające
do stwierdzenia poprawy efektywności czynności sprawdzających.
Obejmują one ustalenia wynikłe z popełnienia przez podatników błędów formalnych czy rachunkowych, nieskutkujących zaniżeniem zobowiązania podatkowego.
Obniżenie aktywności kontrolnej administracji skarbowej było spowodowane w szczególności osłabieniem na płaszczyźnie kadrowej zdolności kontrolnych naczelników urzędów skarbowych. Szef Krajowej Administracji Skarbowej w II półroczu 2022 r. oraz I półroczu 2023 r. przeprowadził reorganizację jednostek KAS i przeniósł 25% pracowników kontroli podatkowej z urzędów skarbowych do komórek
kontroli celno-skarbowej urzędów celno-skarbowych. Równocześnie podjął prace legislacyjne zmierzające do zniesienia kompetencji naczelnika urzędu skarbowego do prowadzenia kontroli podatkowej
i rozszerzenia uprawnień tego organu podatkowego w czynnościach sprawdzających. Działania te były nieskuteczne i nie doprowadziły do wdrożenia postulowanych przez Szefa KAS zmian ustawy Ordynacja
podatkowa. Zdaniem NIK, rozpoczęta reforma nie została poprzedzona rzetelną analizą jej wpływu na skuteczność poboru podatków.
Szef Krajowej Administracji Skarbowej prowadził działalność analityczną mającą na celu weryfikację prawidłowości dokonywanych przez podatników rozliczeń podatku od towarów i usług oraz podatku
akcyzowego. Jednak w niewystarczającym stopniu, w odniesieniu do znaczenia dochodów z podatku akcyzowego i podatku od towarów i usług w łącznych dochodach budżetu państwa, wykorzystywał
działalność analityczną do przeciwdziałania uszczuplaniu dochodów z tych źródeł.
Naczelnicy pięciu kontrolowanych urzędów celno-skarbowych na ogół rzetelnie, prawidłowo oraz skutecznie realizowali zadania mające na celu przeciwdziałanie uszczuplaniu dochodów z podatku
od towarów i usług oraz podatku akcyzowego. Niemniej w czterech urzędach kontrole celno-skarbowe obejmujące prawidłowość rozliczania podatku akcyzowego prowadzono w niewielkim zakresie, a ich skuteczność była przeważnie niższa od kontroli obejmujących obszar podatku od towarów i usług. Nieprawidłowości stwierdzono w trzech urzędach. Polegały one głównie na późnym dokonywaniu
analiz ryzyka po wpłynięciu informacji wskazujących na nieprawidłowości oraz kierowaniu spraw do kontroli celno-skarbowej bądź wszczynaniu kontroli z opóźnieniem. W 2023 r. wystąpił wyraźny wzrost liczby podmiotów wytypowanych do kontroli celno-skarbowych, jednak w dwóch urzędach był on także rezultatem kierowania do kontroli spraw mało złożonych, co do zasady,  możliwych do weryfikacji przez naczelników urzędów skarbowych w ramach czynności sprawdzających.
Naczelnicy kontrolowanych ośmiu urzędów skarbowych nie w pełni rzetelnie, prawidłowo i skutecznie weryfikowali prawidłowość dokonywanych przez podatników rozliczeń podatku od towarów
i usług oraz podatku akcyzowego. Nieprawidłowości stwierdzono w siedmiu urzędach. Polegały one w szczególności na późnym podejmowaniu czynności weryfikacyjnych w związku z otrzymanymi
raportami o podmiotach, w stosunku do których zidentyfikowano na poziomie centralnym lub regionalnym wątpliwości co do poprawności ich rozliczeń podatkowych. W kontrolowanych urzędach
skarbowych podejmowano, co do zasady, właściwe działania w ramach zarządzania zezwoleniami akcyzowymi, w tym zabezpieczeniami akcyzowymi. Jednak w większości kontrolowanych organów KAS (w siedmiu na osiem) proces ten nie w pełni przebiegał sprawnie oraz był zgodny z wytycznymi Ministerstwa Finansów.

Dyrektorzy izb administracji skarbowej analizowali proces oceny zasadności automatycznych zwrotów VAT, w szczególności dokonując sprawdzania otrzymanych z urzędów skarbowych informacji pod kątem
osiągania przez naczelników urzędów skarbowych obowiązkowego limitu czynności weryfikacyjnych dotyczących zasadności dokonywanych zwrotów. Badanie działań dyrektorów izb administracji skarbowej
podjętych w związku z AUTO_ZWROTAMI dokonanymi w grudniu 2022 r., grudniu 2023 r. i maju 2024 r. wykazało, że dokonywano analizy otrzymanych z urzędów skarbowych informacji, w szczególności pod
kątem obowiązkowego limitu deklaracji objętych próbą kontrolną.
Jednakże w każdej z kontrolowanych izb administracji skarbowej odnotowano przypadki, w których podległe urzędy skarbowe dokonując weryfikacji procesu AUTO_ZWROT nie spełniały określonych przez
Ministerstwo Finansów wymogów dotyczących minimalnych wielkości prób kontrolnych. Przyczyną powyższego było przyjęcie w niektórych urzędach skarbowych zasady zaokrąglania „w dół” do pełnej liczby całkowitej obliczanych wielkości tych prób kontrolnych (tymczasem, aby osiągnąć minimalną wielkość próby kontrolnej, wynik należało zaokrąglać „w górę” do pełnej liczby całkowitej).
Przykłady
W IAS w Poznaniu, dokonując w grudniu 2022 r., grudniu 2023 r. i maju 2024 r. comiesięcznego sprawdzania osiągania przez podległe urzędy określonych przez Ministerstwo Finansów limitów czynności
weryfikacyjnych dotyczących zasadności zwrotów dokonywanych w ramach procesu AUTO_ZWROT, nie podjęto wymaganych działań wobec odpowiednio dziewięciu, 14 i 11 przypadków (na 117 miesięcznie)
nieosiągnięcia wymaganego minimum wielkości próby badanych zwrotów.

W IAS w Katowicach pomimo, że z danych zgromadzonych w ramach monitoringu za grudzień 2022 r. i grudzień 2023 r. wynikało, że w przypadku odpowiednio 11 (29,7%) i 24 (64,9%) urzędów skarbowych
podległych IAS nie zostały spełnione wymogi dotyczące minimalnych wielkości prób kontrolnych zwrotów podatku VAT zrealizowanych w ramach procesu AUTO_ZWROT, nie podjęto działań w celu zmiany przez
te jednostki sposobu ich ustalania.
Ponadto Najwyższa Izba Kontroli zauważa, że sposób sprawowania nadzoru przez Dyrektora IAS w Katowicach, Dyrektora IAS w Poznaniu oraz Dyrektora IAS w Gdańsku nie uchronił od wystąpienia w obszarze AUTO-ZWROTÓW nieprawidłowości w kontrolowanych przez NIK urzędach skarbowych województwa śląskiego, wielkopolskiego oraz pomorskiego. Polegały one m.in. na niedokumentowaniu jakie czynności przeprowadzono w ramach weryfikacji; określeniu losowego sposobu dobierania zwrotów do prób kontrolnych ze znacznym opóźnieniem lub dobieraniu zwrotów do weryfikacji niezgodnie z losowym sposobem ustalonym w urzędzie (szerszy opis znajduje się w dalszej części informacji
dotyczącej wyników kontroli w wybranych urzędach skarbowych).

 

W Mazowieckim Urzędzie Celno-Skarbowym wzrost liczby podmiotów wytypowanych do kontroli celno-skarbowej był częściowo rezultatem kierowania do kontroli spraw mało złożonych, co do zasady możliwych do weryfikacji przez naczelników urzędów skarbowych w ramach czynności sprawdzających, tj. obejmujących rzetelność i prawidłowość rozliczenia daniny solidarnościowej, czy dokonania korekty podatku naliczonego w związku z nieopłaceniem przez podatnika faktur w terminie 90 dni.
Do kontroli rozliczenia daniny solidarnościowej wytypowano 131 podmiotów w 2023 r. oraz 227 podmiotów w I półroczu 2024 r.
W przypadku podmiotów wytypowanych w zakresie tej daniny analiza, co do zasady, sprowadzana była do identyfikacji braku złożonych deklaracji DSF. Mając na uwadze treść art. 58 ustawy o Krajowej
Administracji Skarbowej, Najwyższa Izba Kontroli zauważa, że cele dyscyplinujące podatników, którzy nie złożyli deklaracji można było osiągnąć prostszymi, bardziej ekonomicznymi i przyjaznymi dla
podatników metodami. Znaczny udział typowań dotyczących daniny solidarnościowej w ogólnej liczbie podmiotów wytypowanych do kontroli celno-skarbowej, o której mowa w art. 54 ust. 1 pkt 1 ustawy o KAS (13% w 2023 r. oraz 32,2% w I półroczu 2024 r.) było działaniem nierzetelnym i świadczy o złej alokacji zasobów.
W II kwartale 2023 r. w sześciu przypadkach na 65 spraw wytypowanych do kontroli, kontrola celno-skarbowa miała objąć rozliczenia z tytułu tzw. „złych długów”. W II kwartale 2024 roku takich spraw do kontroli skierowano dziesięć spośród 75. Typowania dotyczyły podmiotów działających, posiadających siedzibę, których błąd polegał jedynie na braku korekty podatku naliczonego z powodu braku zapłaty
zobowiązań w terminie 90 dni. Zgodnie z art. 89a ust. 1 i ust. 1a ustawy o podatku od towarów i usług, podatnik może skorygować podstawę opodatkowania oraz podatek należny z tytułu dostawy towarów lub usług w przypadku wierzytelności, których nieściągalność została uprawdopodobniona. Informacje o dokonanych korektach podatnicy ujmują w plikach JPK. Dłużnik ma obowiązek korekty odliczonej kwoty
podatku wynikającej z tej faktury w rozliczeniu za okres, w którym upłynął 90. dzień od dnia upływu terminu płatności określonego w umowie lub na fakturze. Gdy dłużnik ureguluje należności po dokonaniu tej korekty, ma on prawo do zwiększenia kwoty podatku naliczonego w rozliczeniu za okres, w którym należność uregulowano. Zdaniem Najwyższej Izby Kontroli w stosunku do wymienionych podmiotów wystarczające byłoby skierowanie przez naczelnika urzędu skarbowego wezwania do skorygowania rozliczeń podatkowych lub podjęcie czynności sprawdzających. Dopiero w przypadku braku reakcji podatnika uzasadnione byłoby wytypowanie sprawy do kontroli podatkowej, a w szczególnie złożonej sytuacji do kontroli celno-skarbowej. Stopień skomplikowania wymienionych spraw nie uzasadniał wszczynania w pierwszej kolejności kontroli celno-skarbowej. Najwyższa Izba Kontroli ocenia takie postępowanie jako nierzetelne.