Kolega koledze oka nie wykole...

Poniżej wyroki NSA dotyczące odmowy udostępnienia informacji publicznej w sprawie byłego Zastępcy Szefa KAS - Mariusza Gojnego. Dyrektorem IAS w Katowicach był były podwładny M.Gojnego - powołany przez niego następnie na DIAS w Katowicach. Próbowaliśmy się dowiedzieć, na jakich warunkach były zastępca SKAS wrócił do służby w IAS w Katowicach. Była odmowa - NSA ostatecznie stwierdził, że była bezczynność DIAS...

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 13 marca 2025 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie:

Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak

Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski

Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.)

po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r.

na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej

skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach

z dnia 23 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SAB/GI 32/24

w sprawie ze skargi Tomasza Ludwińskiego

na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach

w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej

oddala skargę kasacyjną.

Na oryginale właściwe podpisy
Za zguUHóść z oryginałem

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SAB/GI 32/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Tomasza Ludwińskiego na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej stwierdził, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1), zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 5 stycznia 2024 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3), a także zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Tomasz Ludwiński (dalej: „wnioskodawca”, „skarżący”) w piśmie z 5 stycznia 2024 r. zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: „organ”) o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: Jaki jest zakres obowiązków funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej Mariusza Gojnego.

W dniu 19 stycznia 2024 r. skarżący otrzymał pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, w którym poinformowano go, że informacje dotyczące zakresu obowiązków określonego funkcjonariusza Służby Celno- Skarbowej nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem nie są informacją publiczną, o której mowa w art. 1 ww. ustawy. Organ stwierdził, że „sprawą publiczną" jest działalność organów władzy publicznej, samorządów oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Natomiast sprawami publicznymi nie są konkretne indywidualne sprawy danej osoby, sprawy o charakterze prywatnym, sprawy podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne.

Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji lub odnosząca się do tych podmiotów. Natomiast informacji publicznej nie stanowi informacja dotycząca indywidualnie wskazanej (z imienia i nazwiska) osoby. Taki wniosek nie jest skierowany na uzyskanie wiedzy o działalności czy funkcjonowaniu organów czy stanowisk związanych z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, lecz zmierza do uzyskania wiedzy o konkretnych osobach.

Tym samym informacje dotyczące zakresu obowiązków określonego we wniosku funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej nie stanowią informacji publicznej. Nie dotyczą one bowiem wykonywania zadań władzy publicznej czy gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym tub mieniem Skarbu Państwa, ale informacji „ad personam”, czyli danych dotyczących konkretnej osoby, tj. funkcjonariusza Izby Administracji Skarbowej w Katowicach.

Na bezczynność organu pismem z dnia 20 stycznia 2024 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał prezentowane dotychczas stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 615), Dyrektor Izby Administracji Skarbowej jest organem Krajowej Administracji Skarbowej. Z kolei stosownie do art. 1 ust. 2 tej ustawy KAS stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. Zatem DIAS jest organem administracji rządowej niezespolonej, podlegającym ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych i wykonującym zadania znajdujące się w zakresie właściwości KAS. Z powyższego wynika, że wniosek o udzielenie informacji został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, a zatem, że została spełniona przesłanka podmiotowa, czego zresztą organ nie kwestionował.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że należy dokonać wykładni użytego w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: „u.d.i.p ”) pojęcia „osoba sprawująca w organie funkcję”. Sama ustawa nie zawiera definicji legalnej tego zwrotu, jednakże w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., definiującym pojęcie dokumentu urzędowego, wprost określono funkcjonariusza publicznego, jako osobę w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego. Definicja funkcjonariusza publicznego zawarta w art. 115 § 13 k k. ma zatem, z powodu odesłania zawartego w art. 6 ust. 2, znaczenie pierwszoplanowe. W myśl art. 115 § 13 pkt 4 k.k. funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni czynności wyłącznie usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. Niezależnie od tej definicji, w art. 115 § 19 k.k. zawarto definicję osób pełniących funkcję publiczną, którymi są, oprócz funkcjonariusza publicznego: członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba ze wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. Zwrot „pełni czynności wyłącznie usługowe” należy przy tym odnosić do takich pracowników, których obowiązki nie wiążą się z osobistym udziałem w wykonywaniu władztwa publicznoprawnego, w tym także w procesie przygotowywania aktów stosowania prawa.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji rozumienie zawartego w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. pojęcia osoby sprawującej funkcję w organach pozwala na przyjęcie, że funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej nie pełni wyłącznie czynności usługowych, jest więc co do zasady funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 k.k. Sprawuje zatem funkcję publiczną w rozumieniu 6 ust. 1 pkt 2 lit. d w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że wniosek o udzielenie informacji wpłynął do organu w formie elektronicznej 5 stycznia 2024 r., a 15 stycznia 2024 r., a więc z zachowaniem ustawowego terminu, organ udzielił odpowiedzi na wniosek. Jednak w ocenie Sądu sposób załatwienia sprawy nie był prawidłowy.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną w rozumieniu ustawy, podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie jest każda informacja o sprawach publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że sprawy publiczne to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako publicznej wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje z pojęciem dobra wspólnego. Pojęcie to obejmuje taką aktywność podmiotów zobowiązanych do ujawniania informacji publicznej, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizację celów i interesów publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym. Pojęciu spraw publicznych przeciwstawiane są sprawy sfery prywatnej tj. dotyczące kwestii prywatnych, osobistych, intymnych. Jako przykład wskazuje się dane osobowe, życie prywatne, rodzinne (tak wyrok NSA z 5 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3255/15 oraz powołane tam piśmiennictwo).

W ocenie Sądu pierwszej instancji co do zasady jest to zatem informacja publiczna, zatem odmowa jej ujawnienia dokonana w formie pisemnej z powołaniem się na fakt, że nie stanowi sprawy publicznej, jest podwójnie wadliwa: po pierwsze dlatego, że takie dane stanowią informacje publiczne, a po drugie dlatego, że ewentualna odmowa ich ujawnienia winna nastąpić w trybie decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zatem nie ujawniając żądanej informacji ani nie wydając decyzji w przedmiocie odmowy organ popadł w bezczynność, o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku. Z tego też powodu Sąd w punkcie 2 na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwana dalej: „p.p.s.a.”) zobowiązał organ do załatwienia wniosku.

Zdaniem WSA w Gliwicach w niniejszej sprawie kluczowy dla sposobu załatwienia wniosku jest wynik oceny, czy wniosek dotyczy osoby pełniącej funkcje publiczne czy też nie, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej na pierwsze z tych pytań, czy informacja ta ma związek z pełnieniem tych funkcji. Sąd nie posiada żadnych informacji co do funkcji, kompetencji czy zakresu zadań realizowanych przez funkcjonariusza, którego pytanie dotyczy. Nie ma więc także podstaw faktycznych do oceny, czy konkretny, wskazany we wniosku funkcjonariusz posiada status funkcjonariusza publicznego, czy też nie.

Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby bezczynność miała charakter rażący, gdyż - po pierwsze - była ona wynikiem błędnej interpretacji prawa i brak jest podstaw do przyjęcia, że organ celowo unikał jej udzielenia, a po wtóre organ przystąpił do załatwienia sprawy niezwłocznie i z zachowaniem terminów wynikających z u.d.i.p., tyle tylko, że nie uczynił tego właściwie. Natomiast wniosek skargi o wymierzenie organowi grzywny i zobowiązanie go do przedstawienia zakresu czynności Sąd oddalił. Co do zobowiązania organu do przedłożenia zakresu czynności funkcjonariusza Sąd stwierdził, że brak jest dla takiego działania podstawy prawnej w art. 149 p.p.s.a. Nadto zagadnienie to nie było przedmiotem ani wniosku o udzielenie informacji publicznej, ani odpowiedzi organu, zatem nie ma związku z badaną sprawą w takim kształcie, w jakim znajduje się w dniu orzekania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a., przy czym składa się nie jedynie wpis od skargi, gdyż strony działały osobiście.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że informacje żądane przez stronę stanowią informację publiczną, dotycząca sprawy publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w sytuacji gdy cel i intencja podmiotu wnioskującego o udzielenie informacji pozostaje w oderwaniu od podstawowych celów i założeń ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.;
1 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1, ust. 2 u.d.i.p. przez błędną wykładnię pojęcia „informacji publicznej”, polegającej na przyjęciu, że żądane przez stronę informacje stanowią informację publiczną, bez wzięcia pod uwagę zakresu żądanej informacji i specyfiki danych, które związane są ze strefą życia osobistego, prywatnego wymienionej z imienia i nazwiska osoby;
naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
polegające na wadliwej ocenie stanu faktycznego sprawy i błędnego przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj.: art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej interpretacji art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez stwierdzenie, że żądana informacja jest informacją publiczną wymienioną w pkt. 5 tegoż przepisu, podczas gdy prawidłowa interpretacja art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z „art. 61 ust. 1” ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzi do wniosku, że żądana informacja nie mieści się w katalogu, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.;
polegający na niezasadnym wskazaniu na naruszenie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwana dalej: „k.p.a.”), art. 36 k.p.a. w związku z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i uznaniu przez Sąd I instancji, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu mimo stwierdzenia przez Sąd, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek z zachowaniem terminu, jednak sposób załatwienia sprawy nie był prawidłowy,

a także naruszenie art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne wskazania Sądu co do dalszych czynności poprzez stwierdzenie, że kluczowym dla sposobu załatwienia wniosku będzie wynik oceny, czy wniosek dotyczy osoby pełniącej funkcje publiczne czy też nie, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej na pierwsze z tych pytań, czy informacja ta ma związek z pełnieniem tych funkcji, podczas gdy w toku postępowania wskazane wątpliwości nie powinny być przedmiotem rozważań, przy uwzględnieniu, że żądana informacja nie dotyczy niespersonifikowanej informacji związanej z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem.

Opisane naruszenia w ocenie skarżącego kasacyjnie wskazują, że gdyby Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił ustalony w sposób szczegółowy i wnikliwy stan faktyczny i prawny sprawy to nie byłoby podstaw do uchylenia decyzji, a skarga Tomasza Ludwińskiego zostałaby oddalona w całości.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Jednocześnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej „p.p.s.a.”), gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżący Tomasz Ludwiński nie zażądał jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zatem zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 i art. 36 k.p.a. „w związku z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej” należy podnieść, że zarzut został nieprawidłowo skonstruowany. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r„ II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Z powyższych przyczyn podniesiony zarzut nie mógł osiągnąć zamierzonego skutku, gdyż skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnego przepisu ustawy o dostępie do informacji publicznej, który w jego ocenie został naruszony przez Sąd pierwszej instancji.

Nadto trzeba podkreślić, że art. 35 i 36 k.p.a. nie miały w niniejszej sprawie zastosowania, dlatego Sąd pierwszej instancji nie mógł ich naruszyć. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13 ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.ll. z 2022 r., poz. 902; dalej: „u.d.i.p.”), jako ustawa szczególna, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy k.p.a., znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. Odsyła ona do przepisów tego Kodeksu jedynie wart. 16 ust. 2 u.d.i.p.. Tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej przepisy art. 35 i 36 k.p.a. w ogóle nie dochodzą do głosu i nie mogą być stosowane. Terminy udostępnienia informacji publicznej zostały określone w art. 13 u.d.i.p., który nie został w ogóle powołany w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie, bądź bezczynność organu za zgodne lub niezgodne z prawem. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić skuteczny zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, jeżeli jest ono sporządzone w taki sposób, że uniemożliwiona jest instancyjna kontrola sądowa.

W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w należyty sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przytoczył stan sprawy, jak również stanowiska biorących udział w postępowaniu stron, zawarte w skardze, jak i w odpowiedzi na skargę. Sąd ten ocenił w sposób właściwy czy organ pozostaje bezczynny wobec żądania wniosku skarżącego z 5 stycznia 2024 r., a w konsekwencji z jakich przyczyn i w jakim zakresie skarga jest uzasadniona.

Z kolei zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W pojęciu „ocena prawna” mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Sąd pierwszej instancji zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarówno ocenę prawną, jak kompatybilne z nią wskazania co do dalszego postępowania (s. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji nie przesądza w żaden sposób o zasadności omawianego zarzutu skargi kasacyjnej. Jak będzie mowa niżej, Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, co sprawia, że zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, a to art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit h u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że informacje żądane przez stronę stanowią informację publiczną, dotyczącą sprawy publicznej należy wskazać, że nie jest on usprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawa ta w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym ciężarach publicznych. Powyższy przepis nie mógł zostać naruszony, gdyż nie stanowił podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Wniosek dostępowy dotyczył bowiem zakresu obowiązków konkretnego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, a taka informacja nie stanowi informacji o ciężarach publicznych, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. Już z powyższej przyczyny omawiany zarzut należy uznać za bezzasadny.

Warto jednak podkreślić, że Sąd pierwszej instancji uznał, że „zakres (obowiązków) czynności osoby pełniącej funkcje publiczne jest informacją publiczną”. Wskazać należy, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca nie zdefiniował pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne, czy też mającej związek z pełnieniem takich funkcji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 169/18, Lex nr 2523767 oraz wyrok NSA z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14, wyrok WSAw Gliwicach z 29 marca 2004 r. sygn. akt II SAB/Ka 144/03, dostępne CBOSA). Podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1044/13, dostępny CBOSA). Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie wskazano, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu

Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (por. wyroki NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2499/13, z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 213/14 publ. CBOSA; wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12; publ. OSNC 2013/5/67). Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 395/14, publ. CBOSA).

Orzecznictwo sądów administracyjnych skłania się ku szerokiej wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. I OSK 125/11; postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r., sygn. V KK 74/04). Tym samym „funkcja publiczna” jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem „sprawy publicznej” (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to wszak utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację. Co więcej, taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14).

Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu cytowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. W orzecznictwie sądów administracyjnych za stanowiska o charakterze usługowym czy technicznym uznaje się szeregowych pracowników nie posiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. obsługa biurowa, informatyczna, utrzymanie czystości, sekretarka, kucharka, kierownik administracyjny szkoły odpowiadający za pracę personelu obsługowego i administracyjnego).

W wyroku z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 169/18, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: „Za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną. (...) Zaprzestanie pełnienia funkcji publicznej nie oznacza jednak, że informacje z okresu, gdy ta funkcja była pełniona, przestają podlegać udostępnieniu z ograniczeniem prywatności jednostki. Przeciwnie, wciąż będą one udostępniane osobom zainteresowanym, jednak tylko w tym relewantnym zakresie czasowym. (...) Pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną winno być ujmowane szeroko i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się o ich wypełnianie. (...) Pojęcie „osoby pełniącej funkcję publiczną” ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i 19 k.k. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie „osoby pełniącej funkcję publiczną” obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. (...) Przesądzenie, iż dana osoba pełni funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza jednak jeszcze, że żądana informacja może zostać udostępniona wnioskodawcy z wyłączeniem ochrony prywatności tej osoby. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dla ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest także, aby żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Innymi słowy, musi istnieć adekwatny związek między informacją odnoszącą się do danej osoby a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej”.

Reasumując powyższe uznać należy, że rozpatrując sprawę Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił desygnat pojęcia „osoby pełniącej funkcję publiczną” w rozumieniu u.d.i.p., w ujęciu szerokim. Jak to bowiem wskazał Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyżej wyroku, sprawowanie funkcji publicznych wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie i wskazanie czy mamy do czynienia z funkcją publiczną winno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na instytucję zadania publiczne. Chodzi o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnych w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być jedynie osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Takim osobami będą bowiem także osoby, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a zatem osoby pełniące takie stanowiska, na których podejmuje się działania wpływające bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub która łączy się co najmniej z przygotowaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów.

Należy też podnieść, że nie mogło dojść do naruszenia art. 5 ust. 1 u.d.i.p., gdyż w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna. Zgodnie z powołaną regulacją prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Fakt, że dana informacja stanowi informację publiczną, sam w sobie nie jest równoznaczny z obowiązkiem udostępnienia żądanej informacji. Przepis art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przewiduje możliwości ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych, na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wobec tego obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest każdorazowo rozważenie czy udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej nie będzie naruszało praw podlegających ochronie na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Przy czym, dokonując takich ocen, organ winien uwzględnić, że zasadą jest prawo dostępu do informacji publicznej, a odmowa stanowi wyjątek, co wiąże się z koniecznością wyważenia praw chronionych, a wskazanych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i prawa dostępu do informacji publicznej. Przy czym odmowa udostępnienia informacji wymaga wydania decyzji. Podstawę prawną stanowi w tym zakresie przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Powołane w rozważanej podstawie kasacyjnej przepisy nie definiują natomiast pojęcia informacji publicznej, do czego nawiązuje skarżący kasacyjnie w omawianej podstawie kasacyjnej.

Mając na uwadze z jednej strony to, co wskazano wyżej odnośnie pojęcia „funkcjonariusz publiczny” oraz „osoba pełniąca funkcję publiczną", z drugiej zaś przedmiot żądania wniosku skarżącego z 5 stycznia 2024 r. przyjąć należało, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał bezczynność organu w powyższym zakresie oraz prawidłowo wskazał, że jeżeli dostępu do informacji wnioskowanej w powyższym zakresie nie ogranicza ochrona przewidziana w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., informacja taka powinna być udostępniona. W tej sytuacji podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego także należało uznać za nietrafne.

Konsekwencją powyższego jest bezzasadność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Po pierwsze, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej, gdyż stanowi on przepis o charakterze wynikowym. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym.

Po drugie, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższy przepis nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż przedmiotem skargi była bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. W sprawie o bezczynność kompetencje sądu administracyjnego określa w szczególności art. 149 p.p.s.a., który nie został ujęty w podstawach skargi kasacyjnej

Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, podlegała ona oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Na oryginale właściwe podpisy
Za zgodność z oryginałem

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 13 marca 2025 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie:

Przewodniczący:

sędzia NSA Mirosław Wincenciak

Sędziowie:

sędzia NSA Rafał Stasikowski

sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.

Protokolant

starszy asystent sędziego Łukasz Mazur

po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r.

na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej

skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach

z dnia 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt III SAB/GI 33/24

w sprawie ze skargi Tomasza Ludwińskiego

na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach

w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej

oddala skargę kasacyjną.

Na oryginale właściwe podpisy
Za zgodność z oryginałem

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SAB/GI 33/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Tomasza Ludwińskiego na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, stwierdził bezczynność organu bez rażącego naruszenia prawa (pkt 1), zobowiązał organ do załatwienia wniosku w zakresie pkt 1, 2, 5 w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3), a także zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Tomasz Ludwiński (dalej: „wnioskodawca”, „skarżący”) w piśmie z dnia 23 grudnia 2023 r. zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: „organ”) o udostępnienie informacji publicznej o:

Wysokości mnożnika uposażenia zasadniczego posiadanego przez funkcjonariusza Mariusza Gojnego.
Wysokości mnożnika za stopień służbowy posiadanego przez tego funkcjonariusza.
Na jakich zasadach podjął on służbę w IAS w Zielonej Górze (przeniesienie służbowe, inne)?
Od kiedy, na jakim stanowisku służbowym i w jakiej komórce organizacyjnej funkcjonariusz Mariusz Gojny objął służbę w IAS w Zielonej Górze?
Czy funkcjonariusz Mariusz Gojny otrzymał nagrodę w IAS w Katowicach za szczególne osiągnięcia w grudniu 2023 roku? Jeżeli tak, to w jakiej wysokości?

W dniu 5 stycznia 2024 r. skarżący otrzymał pismo Dyrektora IAS z tego samego dnia, w którym poinformowano go, że „w związku koniecznością dokonania dodatkowej analizy prawnej, wniosek nie może zostać załatwiony w ustawowym terminie”. Jednocześnie organ wyznaczył nowy termin na załatwienie sprawy na dzień 19 stycznia 2024 r.

W dniu 19 stycznia 2024 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach przesłał stronie pismo datowane również na dzień 19 stycznia 2024 r., w którym poinformował, że informacje dotyczące:

wysokości mnożnika uposażenia zasadniczego posiadanego przez funkcjonariusza określonego we wniosku,
wysokości mnożnika za stopień służbowy posiadanego przez ww. funkcjonariusza,
czy ww. funkcjonariusz otrzymał nagrodę w IAS w Katowicach za szczególne osiągnięcia w grudniu 2023 roku? Jeżeli tak, w jakiej wysokości?

- nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie są informacją publiczną, o której mowa w art. 1 ww. ustawy. Organ stwierdził, że „sprawą publiczną” jest działalność organów władzy publicznej, samorządów oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Natomiast sprawami publicznymi nie są: konkretne indywidualne sprawy danej osoby, sprawy o charakterze prywatnym, sprawy podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne.

Informacją publiczną będzie zatem informacja o działalności podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a więc m.in. informacja o wysokości środków z budżetu państwa przeznaczanych na wynagrodzenia, nagrody i premie, które związane są z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych.

Natomiast informacji publicznej nie stanowi informacja o wysokości wynagrodzenia, nagród i premii wypłacanych konkretnym osobom w konkretnym czasie. Taki wniosek nie jest skierowany na uzyskanie wiedzy, w jaki sposób premiowana jest działalność na określonym stanowisku związanym z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, lecz zmierza do uzyskania wiedzy o kwotach wypłacanych konkretnym osobom.

Tym samym informacje o wysokości mnożnika uposażenia zasadniczego posiadanego przez funkcjonariusza określonego we wniosku, wysokości mnożnika za stopień służbowy posiadanego przez tego funkcjonariusza oraz kwestii otrzymania przez niego nagrody w IAS w Katowicach za szczególne osiągnięcia w grudniu 2023 r. nie stanowią informacji publicznej. Nie dotyczą one bowiem jawności wydatkowania środków publicznych, lecz zindywidualizowanego świadczenia wypłacanego konkretnej osobie. Jak natomiast wskazują sądy administracyjne żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących konkretnego zatrudnionego pracownika bądź innego podmiotu nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu.

Natomiast w odpowiedzi na pytania oznaczone we wniosku nr 3 i 4 organ poinformował, że nie dotyczą one działalności Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, lecz działalności Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze.

Na bezczynność organu pismem z dnia 20 stycznia 2024 r. Tomasz Ludwiński wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, a także podtrzymał prezentowane dotychczas stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że wniosek o udzielenie informacji wpłynął do organu w formie elektronicznej 23 grudnia 2023 r., a 5 stycznia 2024 r. - a więc z zachowaniem terminu wynikającego z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: „u.d.i.p.”) - organ przedłużył termin do załatwienia sprawy do 19 stycznia 2024 r. W tym dniu, zgodnie z terminem przedłużenia i nie przekraczając okresu dwóch miesięcy od wpływu wniosku, udzielił odpowiedzi na wniosek. Tym niemniej w ocenie Sądu pierwszej instancji sposób załatwienia sprawy nie był prawidłowy.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu ustawy, podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jest każda informacja o sprawach publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że sprawy publiczne to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako publicznej wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje z pojęciem dobra wspólnego. Pojęcie to obejmuje taką aktywność podmiotów zobowiązanych do ujawniania informacji publicznej, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizację celów i interesów publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym. Pojęciu spraw publicznych przeciwstawiane są sprawy sfery prywatnej, tj. dotyczące kwestii prywatnych, osobistych, intymnych. Jako przykład wskazuje się dane osobowe, życie prywatne, rodzinne (tak wyrok NSA z 5 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3255/15 oraz powołane tam piśmiennictwo).

Zdaniem WSA w Gliwicach pytanie o wynagrodzenia czy nagrody jest pytaniem o majątek, którym dysponują podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.i.p.) i sposób dysponowania nim. Co do zasady jest to zatem informacja publiczna, zatem odmowa jej ujawnienia dokonana w formie pisemnej z powołaniem się na fakt, że dane o wynagrodzeniu funkcjonariuszy nie stanowią sprawy publicznej jest podwójnie wadliwe: po pierwsze dlatego, że takie dane stanowią informacje publiczne, a po drugie dlatego, że ewentualna odmowa ich ujawnienia winna nastąpić w trybie decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zatem nie ujawniając żądanej informacji, ani nie wydając decyzji w przedmiocie odmowy, organ popadł w bezczynność, o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku. Z tego też powodu Sąd w punkcie 2 na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwana dalej: „p.p.s.a.”) zobowiązał organ do załatwienia wniosku, ale jedynie w zakresie punktów 1, 2 i 5 wniosku, gdyż uwzględnił wyjaśnienie organu, że informacjami stanowiącymi odpowiedź na pytania 3 i 4 dysponuje inna Izba Administracji Skarbowej.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał, że kluczowy dla sposobu załatwienia wniosku będzie wynik oceny, czy wniosek dotyczy osoby pełniącej funkcje publiczne czy też nie, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej na pierwsze z tych pytań, czy informacja ta ma związek z pełnieniem tych funkcji. Ta ocena na obecnym etapie sprawy nie jest możliwa, gdyż wkraczałaby w kompetencje organu do załatwienia sprawy, ponadto Sąd nie posiada żadnych informacji co do funkcji, kompetencji czy zakresu zadań realizowanych przez funkcjonariusza, którego pytanie dotyczy. Nie ma więc także podstaw faktycznych do oceny, czy posiada on status funkcjonariusza publicznego, czy też nie.

Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby bezczynność miała charakter rażący, gdyż - po pierwsze - była ona wynikiem błędnej interpretacji prawa i brak jest podstaw do przyjęcia, że organ celowo unikał jej udzielenia, a po wtóre organ przystąpił do załatwienia sprawy niezwłocznie i z zachowaniem terminów wynikających z u.d.i.p.. tyle tylko, że nie uczynił tego właściwie, o czym Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. Natomiast wniosek skargi o wymierzenie organowi grzywny i zobowiązanie go do przedstawienia zakresu czynności Sąd oddalił. Odnośnie grzywny Sąd stanął na stanowisku, że jej wymierzenie byłoby uzasadnione w sytuacji szczególnie rażącego zaniedbania obowiązków DIAS czy w przypadku unikania załatwienia sprawy, czego nie stwierdził, zatem wymierzenie grzywny nie jest uzasadnione okolicznościami faktycznymi. Co do zobowiązania organu do przedłożenia zakresu czynności funkcjonariusza Sąd stwierdził, że brak jest dla takiego działania podstawy prawnej w art. 149 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a., przy czym składa się nie jedynie wpis od skargi, gdyż strony działały osobiście.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że informacje żądane przez stronę stanowią informację publiczną, dotycząca sprawy publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w sytuacji gdy cel i intencja podmiotu wnioskującego o udzielenie informacji pozostaje w oderwaniu od podstawowych celów i założeń ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.;
1 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1, ust. 2 u.d.i.p. przez błędną wykładnię pojęcia „informacji publicznej”, polegającej na przyjęciu, że żądane przez stronę informacje stanowią informację publiczną, bez wzięcia pod uwagę zakresu żądanej informacji i specyfiki danych, które związane są ze strefą życia osobistego, prywatnego wymienionej z imienia i nazwiska osoby;
naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
polegające na wadliwej ocenie stanu faktycznego sprawy i błędnego przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj.: art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej interpretacji art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez stwierdzenie, że żądana informacja jest informacją publiczną wymienioną w pkt. 5 tegoż przepisu, podczas gdy prawidłowa interpretacja art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z „art. 61 ust. 1" ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzi do wniosku, że żądana informacja nie mieści się w katalogu, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.;
polegający na niezasadnym wskazaniu na naruszenie art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a. w związku z art. 13 u.d.i.p., art. 14 u.d.i.p., art. 15 ust. 2 u.d.i.p. i uznaniu przez Sąd I instancji, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu mimo stwierdzenia przez Sąd, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek z zachowaniem terminu, jednak sposób załatwienia sprawy nie był prawidłowy.

141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne wskazania Sądu co do dalszych czynności poprzez stwierdzenie, że kluczowym dla sposobu załatwienia wniosku będzie wynik oceny, czy wniosek dotyczy osoby pełniącej funkcje publiczne czy też nie, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej na pierwsze z tych pytań, czy informacja ta ma związek z pełnieniem tych funkcji, podczas gdy w toku postępowania organ dogłębnie wyjaśnił wskazane wątpliwości;
145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 p.p.s.a. poprzez nieuzasadniony brak oceny przez Sąd, czy wskazany w pytaniu funkcjonariusz posiadał status funkcjonariusza publicznego.

Opisane naruszenia zdaniem skarżącego kasacyjnie wskazują, że gdyby Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił ustalony w sposób szczegółowy i wnikliwy stan faktyczny i prawny sprawy, to nie byłoby podstaw do uchylenia decyzji, a skarga Tomasza Ludwińskiego zostałaby oddalona w całości.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.ll. z 2024 r., poz. 935; dalej „p.p.s.a”) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zatem zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 i art. 36 k.p.a. w związku z art. 13, art. 14 i art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej: „u.d.i.p.”), należy podnieść, że zarzut został nieprawidłowo skonstruowany. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r„ I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r„ II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Zarówno art. 13, jak i art. 14 u.d.i.p. składają się z dwóch ustępów o różnej treści normatywnej, a skarżący kasacyjnie nie wskazał wyraźnie, które normy wynikające ze wskazanych przepisów zostały naruszone. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Ta regulacja w ogóle nie znajdowała zastosowania w niniejszej sprawie, dlatego też nie mogło dojść do naruszenia wskazanego przepisu.

Nadto trzeba podkreślić, że art. 35 i 36 k.p.a. nie miały w niniejszej sprawie zastosowania, dlatego Sąd pierwszej instancji nie mógł ich naruszyć. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13, ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jako ustawa szczególna, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy k.p.a., znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. Odsyła ona do przepisów tego Kodeksu jedynie wart. 16 ust. 2 u.d.i.p. Tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej przepisy art. 35 i 36 k.p.a. w ogóle nie dochodzą do głosu i nie mogą być stosowane. Terminy udostępnienia informacji publicznej zostały określone w art. 13 u.d.i.p.

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w należyty sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przytoczył stan sprawy, jak również stanowiska biorących udział w postępowaniu stron zawarte w skardze, jak i w odpowiedzi na skargę. Sąd ten ocenił w sposób właściwy, czy organ pozostaje bezczynny wobec żądania wniosku skarżącego z 20 stycznia 2024 r., a w konsekwencji z jakich przyczyn i w jakim zakresie skarga jest uzasadniona.

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 p.p.s.a. Przede wszystkim należy podnieść, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższy przepis nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż przedmiotem skargi była bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. W sprawie o bezczynność kompetencje sądu administracyjnego określa w szczególności art. 149 p.p.s.a., który nie został ujęty w podstawach skargi kasacyjnej.

Z kolei art. 134 p.p.s.a. składa się z dwóch paragrafów o następującej treści: „§ 1. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

2. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.”.

Jak już była mowa wyżej skarga kasacyjna powinna m.in. zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skonkretyzowana podstawa kasacyjna przyjmuje postać zarzutu, który podlega powiązaniu z odpowiednią jednostką redakcyjną tekstu aktu normatywnego, przy czym zasadą jest, że jeżeli podstawowa jednostka redakcyjna tekstu prawnego (np. artykuł lub paragraf) jest podzielona na podjednostki, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jednostek niższego rzędu w celu powiązania ich z treścią opisową zarzutu oraz precyzyjnego wyznaczenia granic kontroli kasacyjnej. Powyższemu wymogowi nie sprostał autor skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, a to art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że informacje żądane przez stronę stanowią informację publiczną, dotyczącą sprawy publicznej należy wskazać, że nie jest on usprawiedliwiony.

Należy przyjąć, że informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną. Z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Przypomnieć również należy, że art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1530) określa zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi, wskazując, iż wydatkowanie środków publicznych jest jawne, co potwierdza, że wynagrodzenie osób pełniących funkcje publiczne podlega ujawnieniu, a ponieważ ustawa o finansach publicznych nie określa w tym zakresie odrębnego trybu - właściwa procedura ujawnienia tego rodzaju danych odbywa się na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1783/18).

Tak więc informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także składników takiego wynagrodzenia. Natomiast jeżeli wynagrodzenie zawiera składniki nie związane z pełnieniem funkcji przez daną osobę, a dotyczące jej sytuacji osobistej, wówczas posiada to znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14; z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/13).

Pogląd wyrażany przez skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrujący tą sprawę jest dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, przykładowo wyrażono go w wyrokach NSA: z 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 578/19; z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 240/19; z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3451/18; z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2929/17; z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2737/17; z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1705/17; z 14 października 2019 r., sygn. akt I OSK 4205/18; z 5 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 840/17; z 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1432/17; z 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1775/16; z 21 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2945/16. Natomiast pogląd przeciwny, wyrażony w wyroku NSA z 27 września 2019 r., sygn. I OSK 2710/17, czy w wyroku z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1380/17, że żądanie informacji o wynagrodzeniu pracowników wymienionych z imienia i nazwiska, nie jest żądaniem informacji publicznej, jest podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych niezwykle rzadko. Pogląd ten nie zasługuje na akceptację, ponieważ sposób sformułowania wniosku przez żądanie udostępnienia informacji o wynagrodzeniu konkretnego pracownika nie powoduje, że wniosek ten przestaje być wnioskiem o informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych. Zatem nadal jest wnioskiem o informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów, majątku publicznym i ciężarach publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt. 5 lit. h u.d.i.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel, jaki jest realizowany. Ochrona prywatności pracowników w zakresie wypłacanego im ze środków publicznych wynagrodzenia powinna być realizowana nie na etapie kwalifikacji prawnej żądanych informacji, lecz przez ewentualne ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Zgodnie z powołanym przepisem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród, które są finansowane ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę, tym samym stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP.

Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, iż informacje ujęte w punktach 1, 2 i 5 wniosku dostępowego stanowią informację publiczną, a ewentualna odmowa ich udostępnienia winna nastąpić w trybie decyzji administracyjnej. Żądane informacje mieszczą się bowiem w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Dostęp do żądanych przez skarżącego informacji może być ograniczony tylko ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych, to jest takich, które nie zajmują stanowisk i nie pełnią funkcji związanych z dysponowaniem majątkiem publicznym. W odniesieniu do takich osób zastosowanie ma art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Wskazać również należy, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca nie zdefiniował pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne, czy też mającej związek z pełnieniem takich funkcji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 169/18, Lex nr 2523767 oraz wyrok NSA z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14, wyrok WSA w Gliwicach z 29 marca 2004 r. sygn. akt II SAB/Ka 144/03, dostępne CBOSA). Podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1044/13, dostępny CBOSA). Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka- Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie wskazano, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (por. wyroki NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2499/13, z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 213/14 publ. CBOSA; wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12; publ. OSNC 2013/5/67). Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 395/14, publ. CBOSA).

Orzecznictwo sądów administracyjnych skłania się ku szerokiej wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. I OSK 125/11; postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r., sygn. V KK 74/04). Tym samym „funkcja publiczna” jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem „sprawy publicznej” (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to wszak utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację. Co więcej, taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14).

Wskazać również należy, że interpretacji pojęcia „osoba pełniąca funkcję publiczną” (pojęcie użyte w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., który to przepis został wskazany jako naruszony w kolejnym zarzucie skargi kasacyjnej) dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK - A 2006/3/30), w którym stwierdził m.in., że analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tą instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu cytowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. W orzecznictwie sądów administracyjnych za stanowiska o charakterze usługowym czy technicznym uznaje się szeregowych pracowników, nie posiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. obsługa biurowa, informatyczna, utrzymanie czystości, sekretarka, kucharka, kierownik administracyjny szkoły odpowiadający za pracę personelu obsługowego i administracyjnego).

W wyroku z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 169/18 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: „Za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną. (...) Zaprzestanie pełnienia funkcji publicznej nie oznacza jednak, że informacje z okresu, gdy ta funkcja była pełniona, przestają podlegać udostępnieniu z ograniczeniem prywatności jednostki. Przeciwnie, wciąż będą one udostępniane osobom zainteresowanym, jednak tylko w tym relewantnym zakresie czasowym. (...) Pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną winno być ujmowane szeroko i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się o ich wypełnianie. (...) Pojęcie „osoby pełniącej funkcję publiczną” ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i 19 k.k. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie „osoby pełniącej funkcję publiczną” obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. (...) Przesądzenie, iż dana osoba pełni funkcję publiczną w rozumieniu art.

5 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza jednak jeszcze, że żądana informacja może zostać udostępniona wnioskodawcy z wyłączeniem ochrony prywatności tej osoby. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dla ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest także, aby żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Innymi słowy, musi istnieć adekwatny związek między informacją odnoszącą się do danej osoby a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej”.

Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji skonstatował, że kluczowy dla załatwienia wniosku będzie wynik oceny, czy wniosek dotyczy osoby pełniącej funkcje publiczne, czy też nie.

Należy też podnieść, że nie mogło dojść do naruszenia art. 5 ust. 1 u.d.i.p., gdyż w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna. Zgodnie z powołaną regulacją prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Fakt, że dana informacja stanowi informację publiczną, sam w sobie me jest równoznaczny z obowiązkiem udostępnienia żądanej informacji. Przepis art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przewiduje możliwości ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych, na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wobec tego obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest każdorazowo rozważenie czy udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej nie będzie naruszało praw podlegających ochronie na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Przy czym, dokonując takich ocen, organ winien uwzględnić, że zasadą jest prawo dostępu do informacji publicznej, a odmowa stanowi wyjątek, co wiąże się z koniecznością wyważenia praw chronionych, a wskazanych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i prawa dostępu do informacji publicznej. Odmowa udostępnienia informacji wymaga wydania decyzji. Podstawę prawną stanowi w tym zakresie przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Powołane w rozważanej podstawie kasacyjnej przepisy nie definiują natomiast pojęcia informacji publicznej, do czego nawiązuje skarżący kasacyjnie w omawianej podstawie kasacyjnej.

Mając na uwadze z jednej strony to, co powiedziano wyżej odnośnie pojęcia „funkcjonariusz publiczny” oraz „osoba pełniąca funkcję publiczną”, z drugiej zaś przedmiot żądania wniosku skarżącego z 23 grudnia 2023 r. przyjąć należało, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał bezczynność organu w powyższym zakresie oraz prawidłowo wskazał, że jeżeli dostępu do informacji wnioskowanej w powyższym zakresie nie ogranicza ochrona przewidziana w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., informacja taka powinna być udostępniona. W tej sytuacji podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego także należało uznać za nietrafne.

Po drugie - jak już wyżej wskazano - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższy przepis nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż przedmiotem skargi była bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. W sprawie ze skargi na bezczynność kompetencje sądu administracyjnego określa w szczególności art. 149 p.p.s.a., który nie został ujęty w podstawach skargi kasacyjnej.

Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, podlegała ona oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Na oryginale właściwe podpisy
Za zgodność z oryginałem

Sprawa kontroli prowadzonej przez MF za jego czasów i odpowiedzialności za nieprawidłowości też zamieciona pod dywan .

Dla przypomnienia:

https://m.facebook.com/story.php?story_fbid=119051750568143&id=102789812194337

I cisza ....

Resort finansów, na czele z MF, słynie z co najmniej "wymijających" odpowiedzi udzielanych w zakresie informacji publicznej (jeśli nie po prostu - z ich faktycznego braku)... W szczególności, kiedy czyta się odpowiedzi na takie zapytania z MF, to są to często elaboraty pełne uznaniowo i nie zawsze trafnie dobieranych cytatów z orzeczeń sądów administracyjnych, które niewiele wnoszą i nieraz rozmijają się z treścią składanych wniosków.

A dane dotyczące zasad i warunków (także finansowych) pełnienia funkcji publicznych stanowią informację publiczną, co w świetle przepisów ustawy, ale i orzeczeń - jest oczywiste.