---

Główne wnioski

• Urzędy nie wskazały sposobu realizacji zasady równego wynagrodzenia za jednakową pracę lub pracę o jednakowej wartości, poza przywołaniem - w wybranych przypadkach - powszechnie obowiązujących aktów prawnych, które tę zasadę wprowadziły, bądź zobowiązują do jej przestrzegania.
• Nie przedstawiono także konkretnych rozwiązań w zakresie wewnętrznych zasad awansowania i przeszeregowania pracowników. Przeważały ogólne stwierdzenia, jak np. „wynagrodzenie jest dostosowane do kwalifikacji”, bez wskazania, w jaki sposób takowe kwalifikacje są wartościowane.
• Analiza średniej wysokości mnożników przyznawanych w 2019 i w I połowie 2020 r., czyli w okresie dość krótkim, pozwoliła stwierdzić istotne wahania w zakresie wielkości przyznawanych mnożników, co może wskazywać na arbitralność przyznawanego wynagrodzenia, uzależniając je np. od stanu finansów urzędu, bądź od sytuacji w konkretnym przypadku, bez oparcia w przyjętych wewnętrznie zasadach formalnych (choć w granicach narzuconych przez właściwe rozporządzenie).
• Ryzyku rozwarstwienia wynagrodzeń w służbie cywilnej sprzyjają obecnie tzw. „szerokie widełki” wynagrodzeń obowiązujące na poszczególnych stanowiskach.
• System wynagrodzenia mnożnikowego w służbie cywilnej wynika przede wszystkim z aktu wykonawczego do ustawy o służbie cywilnej^[1] i zawiera tabele z wykazem stanowisk w poszczególnych grupach służbowych, w powiązaniu z konkretnym urzędem oraz tabelę bardziej ogólną, gdzie wskazane są przedziały mnożnikowe dla kilku podstawowych grup stanowisk w całym korpusie urzędniczym.
• Przedziały te są niezwykle szerokie, np. w ramach wyższego stanowiska różnica między wynagrodzeniem może być prawie czterokrotna, a w wypadku stanowiska specjalistycznego nawet sześciokrotna. Dodatkowo, w tabeli mnożnikowej zawarte są stanowiska podstawowego i średniego szczebla (specjalista, starszy specjalista, główny specjalista), natomiast w przypadku szczebla wysokiego stanowiska te są powiązane bezpośrednio z funkcją - dyrektor, zastępca dyrektora. Tego rodzaju podejście wskazywałoby, że nie można być urzędnikiem państwowym wysokiego szczebla nie pełniąc funkcji kierowniczej.
• Oceniamy, że system wynagradzania w korpusie służby cywilnej i system wynagradzania za pełnienie funkcji kierowniczej w służbie cywilnej powinny być odrębne.
• Podstawą wynagrodzenia co do zasady powinien być mnożnik przypisany do odpowiedniego zaszeregowania w korpusie służby cywilnej, uzupełniany w wypadku powołania na stanowisko (funkcję) kierowniczą w służbie cywilnej, dodatkiem funkcyjnym.
• Niezwykle istotne jest, aby systemy te, zarówno stanowisk w korpusie służby cywilnej, jak i stanowisk funkcyjnych (funkcji kierowniczych) w służbie cywilnej, dysponowały przypisaną do odpowiedniego poziomu zaszeregowania w obu tych systemach jednoznaczną wysokością mnożnika, czyli bez funkcjonujących obecnie niezwykle szerokich „widełek”, które nakładają na przełożonych obowiązek (przez niektórych zapewne postrzegany jednak jako prawo) podejmowania uznaniowych decyzji w kwestii wynagradzania konkretnego pracownika.
• Natomiast mechanizmem pozwalającym bardziej adekwatnie różnicować zarobki byłoby podniesienie kategorii zaszeregowania.
• Co do zasady analiza dotychczasowej praktyki ustalania wynagrodzeń osób na tych samych stanowiskach skłania do optowania za jednolitymi mnożnikami stanowiskowymi.
• Decyzje uznaniowe przełożonych, o ile są cenne w wypadku dodatkowych, motywacyjnych składników wynagrodzenia, nie powinny być podstawą określania poziomu wynagrodzenia zasadniczego, ponieważ grozi to niezgodnością z zasadą wynikającą z art. 183c Kodeksu pracy, czyli przyznania równego wynagrodzenia za jednakową pracę lub pracę o jednakowej wartości.
• Odpowiednio skonstruowany system wynagrodzeń, oparty z jednej strony na zaszeregowaniu urzędników w ramach korpusu służby cywilnej, a z drugiej na zaszeregowaniu w odniesieniu do pełnionej funkcji kierowniczej w służbie cywilnej, przy jednoznacznych miernikach „bez widełek”, gwarantuje przejrzystą i niepodważalną pod kątem ewentualnej dyskryminacji realizację zasady równego wynagrodzenia za jednakową pracę. Schematyczny przykład takiego systemu zostanie zaprezentowany w zaleceniach.

Dopełnieniem poniższej analizy są wnioski z analizy danych statystycznych dotyczących wynagrodzeń:

• można zaobserwować duże rozwarstwienie w wynagrodzeniach na tych samych stanowiskach w ramach jednego urzędu - może to budzić wątpliwości co do równego wynagradzania za podobną pracę.
• można zaobserwować duże rozwarstwienie w wynagrodzeniach na tych samych stanowiskach w różnych urzędach - każdy urząd samodzielnie określa swoją politykę w oparciu o rozporządzenie. Prowadzi to do dużych dysproporcji i utarcia się poglądu o ważniejszych i lepiej płacących oraz tych mniej ważnych i gorzej płacących urzędach.
• Rozporządzenie określające warunki wynagrodzeń na poszczególnych stanowiskach daje bardzo szerokie możliwości wynagradzania na danym stanowisku.

Szczegółowe dane zostały przedstawione w załączniku do niniejszego raportu.

 

Ustalenia

Zasady wynagradzania w wybranych urzędach a postanowienia Kodeksu pracy

W odpowiedzi na pytanie o działania podejmowane w urzędzie od początku 2018 r. do dnia 30 czerwca 2020 r. w celu zapewnienia równego wynagrodzenia za jednakową pracę lub pracę o jednakowej wartości (art. 183c Kodeksu pracy) urzędy^[2] wskazały stosowanie obowiązujących przepisów i ustalanie wynagrodzeń adekwatnie do powierzonych zadań i kwalifikacji oraz wymagań określonych w opisie stanowiska. Można odnieść wrażenie, że ustalenie poziomu wynagrodzenia na danym stanowisku wymaga każdorazowo szczegółowej analizy doświadczenia i kwalifikacji kandydata oraz wymagań na danym stanowisku. Oznacza to, że wynagrodzenie dostosowywane jest do konkretnego kandydata w sposób uznaniowy - jest „ustalane”, a tymczasem powinno być określona na etapie projektowania danego stanowiska pracy (jego roli w realizacji procesów organizacji, zakresu odpowiedzialności, itd.). Poniżej prezentujemy przykładowe odpowiedzi:

• „Wynagrodzenia pracowników są ustalane adekwatnie do powierzonych zadań i wymagań określonych w opisie stanowiska pracy lub w zakresie obowiązków.” (KPRM)
• „W celu zapewnienia realizacji zasady określonej w Kodeksie pracy, tj. równego wynagradzania za jednakową pracę lub pracę jednakowej wartości każdorazowa decyzja Dyrektora Generalnego w zakresie awansu stanowiskowego czy wzrostu wynagrodzenia poprzedzona jest analizą, która obejmuje ocenę kwalifikacji zawodowych oraz doświadczenia zawodowego pracownika. Ponadto brana jest pod uwagę opinia przełożonego, który weryfikuje realizowanie zadań na stanowisku w skali komórki organizacyjnej. Dodatkowo przy podejmowaniu decyzji brane są pod uwagę możliwości finansowe pracodawcy.” (MAP)
• „Wytyczne w zakresie ustalania wynagrodzeń zasadniczych w służbie cywilnej określają Standardy zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej (wprowadzone zarządzeniem Nr 6 Szefa Służby Cywilnej z dnia 12 marca 2020 r. w sprawie standardów zarządzania zasobami ludzkimi). Awanse i przeszeregowania pracowników w Ministerstwie, w tym we wskazanym w pytaniu okresie (lata 2018-2020) odbywają się na podstawie indywidualnych wniosków przełożonych pracowników. Stosowany jest w tym zakresie pomocniczo wniosek w sprawie zmiany stanowiska/wynagrodzenia.” (MC)
• „Wysokość środków na wynagrodzenia określana jest w ustawie budżetowej na dany rok. Proporcje alokacji tych środków na poszczególne elementy wynagrodzeń mogą być różne. Działania podejmowane w Ministerstwie mają na celu uzyskiwanie optymalnych rezultatów w ramach posiadanych zasobów.” (MEN)
• „Wynagrodzenia pracowników ustalane są adekwatnie do powierzonych zadań i niezbędnych do ich realizacji kompetencji określonych w opisie stanowiska pracy (korpus służby cywilnej), tym samym spełniona jest zasada jednakowego wynagradzania pracowników za jednakową pracę lub pracę o jednakowej wartości.” (MFiPR)
• „Poziom wynagrodzeń jest ustalany z uwzględnieniem zasad wynikających z Kodeksu pracy, w szczególności zasady równego traktowania oraz niedyskryminacji pracowników, a także przepisów o płacy minimalnej.” (MI)
• „Wynagrodzenia zasadnicze pracowników Ministerstwa były ustalane przede wszystkim z uwzględnieniem zajmowanego stanowiska pracy, zakresu realizowanych zadań, wyniku wartościowania stanowiska, oceny pracy oraz kompetencji danego pracownika. Stanowiska pracy w korpusie służby cywilnej zostały zwartościowane w 2018 r., a członkowie korpusu (..Podlegają cyklicznym ocenom pracowniczym.” (MNiSW).
• „W Ministerstwie wynagrodzenia pracowników ustalane są adekwatnie do powierzonych zadań i niezbędnych do ich realizacji kompetencji określonych w opisie stanowiska pracy (korpus służby cywilnej), tym samym spełniona jest zasada jednakowego wynagradzania pracowników za jednakową pracę lub pracę o jednakowej wartości.” (Min. Sportu).

 

Działania na rzecz równego traktowania

Odnosząc się bezpośrednio do działań realizowanych na rzecz równego traktowania, tylko jedno ministerstwo wskazało zrealizowanie konkretnego działania na rzecz równości wynagrodzeń:

„Ministerstwo [Infrastruktury] w lutym 2020 r. przeprowadziło badanie równości wynagrodzeń przy pomocy aplikacji „Równość płac”. Różnice w poziomie średnich płac zatrudnionych kobiet i mężczyzn w Ministerstwie nie stanowią o nierówności płacowej. W przypadku porównania wynagrodzenia zasadniczego luka płacowa wynosi 0%, co oznacza że za godzinę takiej samej pracy zatrudnione kobiety otrzymują przeciętnie identyczne wynagrodzenie zasadnicze co zatrudnieni w instytucji mężczyźni.” (MI)

Wybrane ministerstwa w miejsce działań, wskazały na stosowane procedury, czyli np. na fakt powołania koordynatora lub/i zespołu ds. równego traktowania (KPRM, MFiPR, MK, MSport):

• „W KPRM upowszechnione są przepisy w zakresie równego traktowania pracowników określone w Kodeksie pracy, a pieczę nad ich przestrzeganiem sprawuje koordynator do spraw równego traktowania w KPRM.”
• „W Ministerstwie upowszechniane są przepisy w zakresie równego traktowania pracowników określone w Kodeksie pracy. Informacja dotycząca równego traktowania w zatrudnieniu jest dostępna w intranecie Ministerstwa i wszyscy pracownicy mają możliwość zapoznania się z nią. Pieczę nad przestrzeganiem zasad równego traktowania sprawuje powołany w Ministerstwie Koordynator do spraw równego traktowania. Obecnie funkcję tę pełni Dyrektor Biura Zarządzania Zasobami Ludzkimi.” (MFiPR).

 

Zasady awansowania i przeszeregowania pracowników

W odpowiedzi na pytanie o zasady awansowania i przeszeregowania pracowników, ministerstwa poinformowały o istnieniu (z ewentualnym wskazaniem wewnętrznych aktów normatywnych) bądź braku wewnętrznych uregulowań w tym zakresie, przede wszystkim wskazując na obowiązujące przepisy Kodeksu Pracy, ustaw czy rozporządzeń i wynikające z nich procedury.

• „Wnioski o awans/podwyżkę są analizowane przez służby kadrowe, również z uwzględnieniem zasady jednakowego wynagradzania za jednakową pracę lub za pracę o jednakowej wartości.” (KPRM)
• „W Ministerstwie Aktywów Państwowych nie opracowano dotychczas odrębnego dokumentu, zawierającego zasady awansowania i przeszeregowania pracowników. W powyższym zakresie stosowane są przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy
• (Dz. U. z 2020 r. poz. 1320), a także ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 265, ze zm.).”
• „W Ministerstwie Edukacji Narodowej nie opracowano pisemnych zasad związanych z awansowaniem i przeszeregowaniem pracowników.”
• „Podstawą prawną dla wynagradzania i awansowania pracowników Ministerstwa Infrastruktury są przepisy: ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 265, ze zm.), ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 537), ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2019r., poz. 1040, ze zm.), rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 807, ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 2010 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej zatrudnionych w urzędach administracji rządowej i pracowników innych jednostek (Dz. U. poz. 134, ze zm.).”
• „W Ministerstwie Klimatu nie ma opracowanych zasad dotyczących awansowania i przeszeregowania pracowników. Stosowane są tu przepisy powszechnie obowiązujące i odnoszące się do konkretnej grupy pracowników.”
• „Pozytywna ocena pracy, bądź zmiana zakresu zadań, może stanowi podstawę wszczęcia przez przełożonych procesu zmiany stanowiska lub wynagrodzenia pracownika. Dyrektor komórki organizacyjnej przekazuje do dyrektora generalnego urzędu wniosek z propozycją zmiany i uzasadnieniem oraz projektem opisu stanowiska pracy w przypadku wnioskowania zmiany stanowiska. Następnie wniosek jest weryfikowany pod kątem jego zasadności. W przypadku proponowanej zmiany stanowiska pracownika, weryfikowane jest także spełnianie przez niego wymagań określonych w opisie stanowiska pracy w zakresie m.in. doświadczenia zawodowego.” (MNiSW)
• „Ministerstwo Rozwoju prowadzi politykę równych szans zarówno dla nowo zatrudnianych, jak i wieloletnich pracowników. Każdy wniosek o zatrudnienie nowego pracownika oraz o awansowanie pracownika już zatrudnionego jest analizowany pod kątem kwalifikacji zawodowych, doświadczenia zawodowego oraz możliwości ustalenia wynagrodzenia na poziomie nie gorszym niż pozostali pracownicy urzędu zatrudnieni na takim samym stanowisku.”
• „Zasady wynagradzania i awansowania pracowników resortu spraw zagranicznych są jawne. Pracownicy MSZ są nagradzani i awansowani na podstawie jasno określonych kryteriów z uwzględnieniem oceny wykonywanej przez nich pracy. Wnioski awansowe składane są i rozpatrywane raz w roku: we wrześniu. Decyzje dotyczące wynagradzania i awansowania pracowników podejmuje każdorazowo Dyrektor Generalny Służby Zagranicznej lub osoba przez niego upoważniona. Poniżej zestawienie aktów prawnych regulujących obszar dot. awansów pracowników w centrali MSZ w latach 2018-2020: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 265), Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o służbie zagranicznej (tj. Dz. U. z 2020, poz. 211), Ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (tj. Dz. U. z 2020, poz. 537), Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1040), Rozporządzenie w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej (Dz. U. z 2018, poz. 807), Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 marca 2009 r. w sprawie określenia stanowisk oraz mnożników do ustalenia składników wynagrodzenia w służbie zagranicznej (Dz. U. Nr 40, poz. 324), Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 lutego 2010 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej zatrudnionych w urzędach administracji rządowej i pracowników innych jednostek (Dz. U. Nr 27, poz. 134), Zarządzenie Nr 4 Dyrektora Generalnego Służby Zagranicznej z dnia 14 kwietnia 2011 r. w sprawie utworzenia funduszu premiowego oraz określenia warunków przyznawania premii pracownikom zatrudnionym na stanowiskach pomocniczych, robotniczych i obsługi w Ministerstwie Spraw Zagranicznych, Zarządzenie Nr 12 Dyrektora Generalnego Służby Zagranicznej z dnia 20 listopada 2015 r. w sprawie zasad ustalania wynagrodzeń i awansowania pracowników w Ministerstwie Spraw Zagranicznych oraz w placówkach zagranicznych”.
• „Zasady awansowania i przeszeregowania pracowników w Ministerstwie Zdrowia są przekazywane przez Dyrektora Generalnego dyrektorom poszczególnych komórek organizacyjnych Urzędu.”

 

Średnia wysokość wynagrodzenia dla nowych pracowników

Analizie poddano średnią wysokość mnożników (kwot brutto) przyznawanych nowozatrudnionym pracownikom w 2019 r. i pierwszej połowie 2020 r. na stanowiskach odpowiednio: specjalisty, starszego specjalisty, głównego specjalisty, naczelnika wydziału, radcy ministra/szefa KPRM, wicedyrektora oraz dyrektora departamentu/biura oraz osobom wynagradzanym na podstawie rozporządzenia z dnia 2 lutego 2010 r. w sprawie zasad wynagradzania.

Informacje przekazywane w tym zakresie przez Ministerstwa nie były jednolite - kilka ministerstw wskazało średnią wysokość mnożników wspólną dla 2019 i 2020 r. Dodatkowo, wybrane ministerstwa nie podały mnożników według ww. kategorii, ale odniosły się do ogólnych kategorii wskazanych w rozporządzeniu: wyższe stanowiska, agregując stanowiska dyrektora i zastępcy; stanowiska koordynujące, agregując stanowiska naczelnika i głównego specjalisty; oraz stanowiska specjalistyczne: agregując specjalistę i starszego specjalistę.

Osoby nie będące członkami korpusu służby cywilnej (wynagradzane na podstawie rozporządzenia z dnia 2 lutego 2010 r. w sprawie zasad wynagradzania) średnio zarabiają mniej bądź podobnie jak osoby zatrudnione na stanowisku specjalisty w danym ministerstwie. Należy brać jednak pod uwagę, że podane kwoty są uśrednione dla kilku kategorii stanowisk.

Dwa ministerstwa podały dane bardziej szczegółowe, czyli uśrednioną wartość wynagrodzenia dla podstawowych kategorii: ekspert, sekretarka, kierowca. Dzięki temu możliwe było dokonanie porównania z innymi kategoriami. Przykładowo, w Ministerstwie Rozwoju wynagrodzenie średnie nowozatrudnionego specjalisty w 2019 r. to 4702,65 zł. Jest ono niższe od wynagrodzenia eksperta, które wynosi 4866,15 zł i niewiele wyższe od kierowcy samochodu osobowego, którego wynagrodzenie brutto to 4434,50 zł. Z kolei wynagrodzenie serwisanta urządzeń elektronicznych (7548 zł) jest wyższe od wynagrodzenia głównego specjalisty, który zarabia 6557,64 zł. W 2020 r. nowozatrudniony specjalista otrzymywał średnio 5246,93 zł, co jest porównywalne z wynagrodzeniem eksperta na poziomie 5277,12 zł.

Najniższa średnia dla tej kategorii stanowisk to mnożnik 0,98 dla nowozatrudnionych w 2020 r. w Ministerstwie Edukacji Narodowej. Najwyższa natomiast, prawie dwukrotnie wyższa to mnożnik 2,78 dla nowozatrudnionych w 2019 r. w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.

Średnio wynagrodzenia dla nowozatrudnionych w 2020 r. są niższe od mnożników przyznawanych w 2019 r. o około 0,3, ale są też ministerstwa, w których są one wyższe (Ministerstwo Infrastruktury), bądź na takim samym poziomie (Ministerstwo Sprawiedliwości). W kilku ministerstwach nie zatrudniono nowych pracowników wynagradzanych na podstawie rozporządzenia z dnia 2 lutego 2010 r., bądź nie podano danych na temat ich średniego wynagrodzenia.

W odniesieniu do członków korpusu służby cywilnej wysokość mnożników (kwot brutto) przyznawanych nowozatrudnionym pracownikom w 2019 r. i pierwszej połowie 2020 r. na stanowiskach odpowiednio: specjalisty, starszego specjalisty, głównego specjalisty, naczelnika wydziału, radcy ministra/szefa KPRM, wicedyrektora oraz dyrektora departamentu/biura:

W ramach stanowiska specjalisty rozbieżności w wynagrodzeniach wahają się od 2,02 w MEN do 3,02 w MRPiPS (w 2019 r.) i częściej wynagrodzenia dla nowozatrudnionych w 2020 r. są wyższe od 2019 r.: wzrostw MGMiŻŚ to 2,2 w 2020 r. wobec 2,12 w 2019 r.; większy mnożnik odnotowano średnio w MAP: z 2,45 w 2019 r. do 2,92 w 2020 r. W dwóch ministerstwach (Ministerstwo Kultury i Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi) średnie wynagrodzenia w 2020 r. były niższe od tych przyznawanych w 2019 r., czyli odpowiednio spadły z 2,51 do 2,45 w MRiRW oraz z 2,42 do 2,26 w MK. Tylko w MON średni mnożnik na stanowisku specjalisty dla nowozatrudnionych w 2019 i 2020 r. pozostał na tym samym poziomie (2,24).

Większe wahania odnotowuje się na stanowisku starszego specjalisty - nowozatrudniony w 2019 r. mógł otrzymać średni mnożnik od 2,3 w MEN do 3,05 w MRiRW. Według dostępnych danych, porównując mnożniki z 2019 i 2020 r., bądź rosły (np. z 2,7 do 3 w MSZ, z 2,43 do 2,52 w MK oraz z 2,3 do 2,5 w MEN), bądź spadały (np. z 2,97 do 2,74 w MAP, 2,58 do 2,32 w Ministerstwie Sprawiedliwości).

Na stanowisku głównego specjalisty nowozatrudniony w 2019 r. mógł otrzymać średni mnożnik od 2,66 w MSWIA do 4,04 w MRPiPS. W odróżnieniu od stanowisk specjalisty i starszego specjalisty, we wszystkich przypadkach, gdzie podano dane za 2019 i 2020 r., mnożniki w 2020 r. były niższe (np. spadły z 2,88 w 2019 do 2,6 w MGMiŻŚ, bądź z 3,11 do 2,8 w Ministerstwie Sprawiedliwości.

Na stanowisku radcy ministra nowozatrudniony otrzymywał 2,66 w MSWiA do 5,02 w Ministerstwie Rozwoju (w 2019 r.) bądź 4,6 w MI (w 2020 r.) . W dwóch ministerstwach odnotowano wzrost: w MI w 2019 r. to 3,47 natomiast w 2020 r. 4,6.; MK z 2,87 na 2,99. W pozostałych przypadkach mnożniki przyznawane w 2020 r. były niższe (np. spadły z 3,5 do 3,27 w Ministerstwie Sprawiedliwości, z 4,15 na 3,6 w MAP, czy z 5,02 na 3,9 w MR.

W wypadku stanowiska naczelnika wydziału, mógł on otrzymać w 2019 r. od 3,25 MON (ale już 4,3 w 2020 r.), do 5,1 w MRPiPS. Częściej też wynagrodzenie w 2020 r. rosło w stosunku do 2019 r. (np. MSZ z 3,4 do 3,8; 3,87 do 4,12 w Ministerstwie Sprawiedliwości). Spadło według podanych danych tylko w MEN z 3,4 do 3,3.

Trudniejsze do analizy były wynagrodzenia na stanowiskach dyrektorów i ich zastępców ze względu na to, że w kilku przypadkach podano średnią dla obu tych stanowisk łącznie. Na podstawie przekazanych uśrednionych danych w ten sposób można stwierdzić, że wyższe stanowiska kierownicze mogą liczyć od 4,96 w MSWiA (średnia za 2019 i 2020 r.), przez 5,59 w KPRM do 7,21 w MRPiPS (w 2019 r.).

W wypadku ministerstw, które podały osobno dane dla dyrektorów i ich zastępców: najniższy mnożnik w 2019 r. otrzymał dyrektor MSZ (5,0), najwyższy w MR (7,28). W 2020 r. najniższy mnożnik otrzymał dyrektor w MEN (5,2), najwyższy w MAP (5,63). Wynagrodzenia zastępców kształtują się następująco: najwyższy mnożnik w 2019 r. to 5,56 w MR, natomiast najniższy to 4,75 w Ministerstwie Sprawiedliwości.

Dwa ministerstwa - Ministerstwo Finansów oraz Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówiły podania danych. Ministerstwo Środowiska przekazało, iż - jako kontynuator prawny - dane te posiada Ministerstwo Klimatu.

 

Wnioski

1. Przekazane dane nie pozwalają jednoznacznie stwierdzić, czy w urzędach od początku 2018 r. do dnia 30 czerwca 2020 r. podejmowano działania w celu zapewnienia równego wynagrodzenia za jednakową pracę lub pracę o jednakowej wartości (art. 183c Kodeksu pracy), za wyjątkiem jednego konkretnego działania, polegającego na zbadaniu równości wynagrodzeń między kobietami i mężczyznami. Działanie to nie odnosi się jednak do dbałości o równe wynagrodzenie na równorzędnych stanowiskach. Natomiast analiza mnożników przyznawanych w 2019 i 2020 r. jednoznacznie wskazuje na rozbieżności, czasem dość znaczące, które w wypadku osób nowozatrudnionych zaledwie w odstępie roku (bądź mniej) mogą świadczyć o niejednolitym systemie wynagradzania. Ustalenie jednoznacznych wniosków w tym zakresie jest jednak utrudnione ze względu na uśrednioną wartość przekazywanych danych.
2. Warto zauważyć, że w większości urzędów w kwestii ustalania wynagrodzeń odnoszą się do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej, które zawiera tabele mnożników kwoty bazowej służących do ustalenia wysokości wynagrodzenia zasadniczego członków korpusu służby cywilnej. Jednak rozpiętość między wskazanymi mnożnikami jest tak duża - np. prawie czterokrotność w wypadku wyższych stanowisk, czy nawet sześciokrotność w wypadku stanowisk koordynujących czy samodzielnych, że nie mogą one stanowić konkretnych wytycznych.
3. Drugim elementem, na którym opierają się urzędy, ustalając wysokość wynagrodzenia są przygotowywane w resortach opisy stanowisk. Brak jest jednak informacji, w jaki sposób opisy i wartościowanie stanowisk pracy odnoszą się do stanowisk urzędniczych, tj.: czy dane stanowiska pracy przypisane są do stanowisk urzędniczych: np. czy stanowiska zwartościowane zgodnie z opisem obowiązków i kwalifikacji w średnim przedziale mnożnikowym 2,5-3,5 mogą być pełnione przez „urzędnika o stanowisku samodzielnym”, którego wynagrodzenie, zgodnie z ww. rozporządzeniem, może wynosić do wartości mnożnika 6,0. Brak informacji na temat metodologii tworzenia opisów stanowisk pracy i przyjmowanych dla nich wartości mnożnikowych uniemożliwia porównanie ich ze średnimi faktycznymi wynagrodzeniami na stanowiskach urzędniczych.
4. W związku z powyższym należy stwierdzić, że prawdopodobnie mnożniki przyznawane nowozatrudnionym w 2019 r i 2020 r. były wyznaczane arbitralnie, a ich wahania - wzrost bądź spadek - można, według informacji przekazanych przez urzędy, tłumaczyć w zasadzie głównie stanem finansów urzędu lub/i niezwykle skomplikowanym systemem oceny kompetencji i kwalifikacji, pozwalającym na wyznaczenie wynagrodzenia w powiązaniu z konkretną osobą a nie stanowiskiem. Praktyka taka może prowadzić do nierównego - ponieważ uznaniowego - traktowania.
5. Podobnie, brak jest szczegółowych informacji na temat zasad awansowania i przeszeregowania pracowników. Powołanie się na przepisy i oceny służby cywilnej jest o tyle trudne do analizy, że awans czy przeszeregowanie w stopniu służbowym urzędnika służby cywilnej nie musi, a raczej nawet często nie ma związku z awansem czy przeszeregowaniem na stanowisku pracy. Nie należy wykluczyć, że brak jednoznacznych odpowiedzi w tym zakresie wynika z pytania postawionego w sposób ogólny i mogący obejmować różne rodzaje awansów i przeszeregowań. Żaden z urzędów nie podał kryteriów awansu i przeszeregowania na stanowisku pracy, wskazując głównie na procedurę, czyli składanie wniosków przez przełożonych i ich zatwierdzanie bądź nie przez dyrektora generalnego urzędu. Sprawia to, podobnie jak w wypadku wynagrodzeń, wrażenie dużej uznaniowości. Zdaniem Stowarzyszenia kwestia ta wymaga bardziej jednolitego i systemowego podejścia co najmniej na poziomie urzędu, jeśli nie służby cywilnej jako całości.

 

Zalecenia

1. W celu realizacji w urzędach zasady określonej w Kodeksie pracy tj. równego wynagrodzenia za jednakową pracę lub pracę o jednakowej wartości (art. 183c Kodeksu pracy) wskazane wydaje się przeformułowanie obecnego systemu ustalania wysokości wynagrodzenia zasadniczego członków korpusu służby cywilnej. Zaproponowany obecnie podział na stanowiska wspomagające, specjalistyczne, samodzielne, koordynujące, średniego szczebla zarządzania oraz wyższe, powinien być w sposób bardziej przejrzysty powiązany z jednoznacznie wskazanym wynagrodzeniem. Analiza wynagrodzenia osób nowozatrudnionych wykazała znaczne rozpiętości, powodując wrażenie nierównego wynagrodzenia za jednakową pracę, czyli np. na stanowisku dyrektora czy specjalisty w ministerstwie. Dodatkowym problemem jest zbyt duża rozpiętość mnożników w ramach jednej kategorii, np. stanowiska specjalistyczne w służbie cywilnej, gdzie jeden specjalista może otrzymywać wynagrodzenie trzy i pół razy większe od drugiego, zgodnie z ww. rozporządzeniem. Można zrozumieć, że w ten sposób ukształtowane zakresy miały pozwolić na swobodne ustalanie wynagrodzenia pracownika, w stosunku do jego doświadczenia, kompetencji, czy zakresu odpowiedzialności. Oznacza to jednak, przy braku jasnych kryteriów, bardzo daleko posuniętą uznaniowość.
2. W celu poprawy obecnego systemu, zaleca się wprowadzenie jednego mnożnika, bez „widełek”, przypisanego do danej kategorii stanowiska, ale jednocześnie przy uwzględnieniu odpowiednio określonych stopni zaszeregowania w ramach danej kategorii zaszeregowania. Wprowadzenie bardziej przejrzystego systemu wynagrodzeń wymaga rozgraniczenia między stanowiskami służbowymi, a pełnioną ewentualnie funkcją kierowniczą w służbie cywilnej, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w konkretnie przypisanych mnożnikach. Poniżej prezentujemy przykładową siatkę stanowisk służbowych przy zachowaniu dodatków stażowych^[3]:

• specjalista III stopnia (z odpowiadającym wymaganiom na stanowisko wykształceniem, ale bez doświadczenia, albo z doświadczeniem krótszym niż rok) - mnożnik 2,3
• specjalista II stopnia (z dwuletnim doświadczeniem) - mnożnik 2,5
• specjalista I stopnia (z trzyletnim doświadczeniem) - mnożnik 2,9
• główny specjalista (z min. pięcioletnim doświadczeniem) - mnożnik 3,3
• radca ministra (z min. siedmioletnim doświadczeniem i min. rocznym doświadczeniem w pełnieniu funkcji kierowniczej) - mnożnik 3,9
• pełnomocnik ministra   III  stopnia (z     dwunastoletnim   doświadczeniemi min. 3 lata doświadczenia w pełnieniu funkcji kierowniczej) - mnożnik 4,7
• pełnomocnik ministra   II  stopnia (z      min. piętnastoletnim   doświadczeniemi min. 5 lat doświadczenia w pełnieniu funkcji kierowniczej) - mnożnik 5,5
• pełnomocnik ministra   I stopnia (z min. osiemnastoletnim doświadczeniami min. 8 lat doświadczenia  w pełnieniu funkcji kierowniczej) -   mnożnik 7.

Jednocześnie, mnożniki wyznaczone dla stanowisk urzędniczych, jak powyżej, mogłyby byd uzupełniane - w związku z pełnieniem funkcji kierowniczej - przez dodatki kierownicze, których wysokość także określana byłaby bez uznaniowych „widełek”, przykładowo:

• dodatek dla naczelnika - mnożnik 0,7
• dodatek dla zastępcy dyrektora - mnożnik 1,2
• dodatek dla dyrektora departamentu - mnożnik 1,7
• dodatek dla dyrektora generalnego - mnożnik 2,2.

W ten sposób, wynagrodzenie naczelnika z min. siedmioletnim doświadczeniem, ale bez doświadczenia kierowniczego wynosić będzie 3,3+0,7=4, ale już po roku będzie mógł on awansować na stanowisko radcy ministra i zwiększyć swoje wynagrodzenie wg wzoru: 3,9+07=4,6. Dzięki tego rodzaju przykładowym, przejrzystym kryteriom nie ma ryzyka uznaniowości. Spełniona zostanie zasada równego wynagrodzenia na zajmowanym stanowisku, a jednocześnie równego w stosunku do doświadczenia kandydata. Dodatkowo, w wypadku stanowisk samodzielnych, można ustalić wysokość dodatku zadaniowego, także jednakowego dla wszystkich stanowisk samodzielnych, np. Wówczas główny specjalista na stanowisku samodzielnym otrzyma 4,3; natomiast pełnomocnik z min. piętnastoletnim doświadczeniem 6,5. W wypadku osób z najdłuższym doświadczeniem i nie pełniących funkcji kierowniczych, pozwala to uniknąć sytuacji, w której ich wynagrodzenie jest powiązane z „opisem stanowiska”, którego wartościowanie może nie odpowiadać należnemu im wynagrodzeniu.

Biorąc pod uwagę zasadę równego wynagrodzenia za jednakową pracę, właściwym rozwiązaniem wydaje się rozdzielenie funkcji kierowniczych w służbie cywilnej od stanowisk w służbie cywilnej (wprowadzenie możliwości posiadania wyższego stanowiska bez konieczności pełnienia funkcji kierowniczej). Dla realizacji zasady równości wynagrodzenia, wskazane jest ustanowienie jednolitych dodatków, a jednocześnie ustalenie uszeregowania stanowisk w służbie cywilnej, wykorzystując do tego celu np. tabelę grup stanowisk urzędniczych stanowiącą załącznik do ww. rozporządzenia i przypisania każdemu stanowisku mnożnika bez „widełek”. W wypadku awansu i przeszeregowania, w ramach poszczególnych stanowisk, czyli np. z radcy ministra na pełnomocnika ministra (stanowisko np. w MSZ), jako wymagania niezbędne można określić nie tylko lata doświadczenia, ale także konieczność pełnienia funkcji kierowniczej oraz - oczywiście - ocenę pracy.

Jednocześnie jednak, aby dać możliwość awansu na stanowiska kierownicze średniego i wyższego szczebla, niezbędne jest wprowadzenie przejrzystego i konkurencyjnego naboru na te stanowiska. Powyższa propozycja wprowadzenia zaszeregowania stanowisk i przypisania im sztywnych mnożników odnosi się do pracowników i urzędników służby cywilnej.

W wypadku osób spoza urzędu właściwe wydaje się stworzenie kategorii doradców politycznych ministra, zasiadających w gabinecie politycznym, bądź pełniących funkcję podsekretarza/sekretarza stanu, także z ustalonym rozporządzeniem poziomem mnożników (doradca III stopnia (bez wymaganego doświadczenia), doradca II stopnia (posiadający m.in. trzy lata doświadczenia), doradca I stopnia (posiadający min. 7 lat doświadczenia), doradca specjalny ministra (posiadający min. 12 lat doświadczenia).

Zaproponowane powyżej w sposób uproszczony i schematyczny rozwiązanie pozwoli na zlikwidowanie uznaniowości, rozbieżności w wynagrodzeniach na tym samym stanowisku osób o porównywalnych kompetencjach i doświadczeniu, a także ustala jasne kryteria awansu i związanego z nim przeszeregowania.

Eliminując uznaniowość, nie dopuszcza do ustalania różnego poziomu wynagradzania kobiet i mężczyzn, bądź na tych samych stanowiskach w różnych departamentach tego samego urzędu. Dodatkowy elementem wynagrodzenia, stanowiącym bezpośredni instrument motywacyjny przełożonego i pracodawcy oraz w pełni uznaniowym, pozostają np. dodatki zadaniowe, a także nagrody kwartalne.

 

Załącznik statystyczny

Uwagi dotyczące otrzymanych danych: spośród respondentów urzędy takie jak: KPRM, MRiRW, MRPiPS, MSWIA podały dane dotyczące wynagrodzeń na stanowiskach specjalistycznych, koordynujących, samodzielnych i wyższych w postaci zagregowanej dla każdej z ww. kategorii. Dodatkowo MSWiA połączyło dane dotyczące dyrektorów i zastępców dyrektorów komórki z danymi na temat stanowiska naczelnika, co wpłynęło niewątpliwie na znaczne zaniżenie podanej średniej. W niektórych wypadkach mamy do czynienia z oczywistymi pomyłkami, np. gdy jako mediana podana została wartość najwyższego wynagrodzenia. Kilka ministerstw udzieliło szczegółowej informacji dot. osób wynagradzanych na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 2010 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej zatrudnionych w urzędach administracji rządowej i pracowników innych jednostek, np. Ministerstwo Klimatu oraz MON rozbiły tę kategorię pracowników na poszczególne stanowiska. Ponadto Ministerstwo Rozwoju jako minimalne wynagrodzenie podało wartości rzędu kilkunastu-kilkudziesięciu złotych.

W raporcie zaprezentowano dane dla poszczególnych stanowisk w postaci tabelarycznej oraz wykresy dla mediany wynagrodzenia w 2018 i 2019 roku.

Na stanowiskach specjalistycznych^[4] można zaobserwować znaczne różnice pomiędzy ministerstwami znajdującymi się na skrajnych miejscach w rankingu. Średnie wynagrodzenia w tej kategorii wahają się od 4376 zł do 2738 zł w 2019 r.

Szczególny przypadek stanowi MSWiA - o ile w 2019 r. w stosunku do 2018 r. odnotować można spadek minimalnego (tj. najniższego obserwowanego) wynagrodzenia o prawie 1 000 złotych (z kwoty 3842 do 2965 zł), a jednocześnie znaczny wzrost najwyższych wynagrodzeń - z poziomu ponad 7 000 zł do ponad 10 000 zł.

Największa rozpiętość pomiędzy najniższym, a najwyższym wynagrodzeniem występuje w Ministerstwie Spraw Zagranicznych i Ministerstwie Zdrowia (ponad 5000 zł różnicy).

Na stanowisku starszego specjalisty podobnie odnotowujemy dużą rozpiętość wynagrodzeń od niecałych 3 700 zł w Ministerstwie Zdrowia do ok. 10 400 zł w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji. Największa rozpiętość pomiędzy najniższym, a najwyższym wynagrodzeniem występuje w Ministerstwie Obrony Narodowej i Ministerstwie Cyfryzacji (ponad 5000 zł różnicy).

Podobnie duże różnice między minimalnym, a maksymalnym wynagrodzeniem występują na stanowisku głównego specjalisty, w szczególności w Ministerstwie Edukacji Narodowej, Ministerstwie Cyfryzacji i Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji - od 2-3 tysięcy zł. do prawie 12 000 zł. Najwyższe maksymalne wynagrodzenie osiągnął główny specjalista w Ministerstwie Zdrowia - 13 321 zł.

Mniejsze różnice występowały na stanowisku naczelnika. Średnie wynagrodzenie na tym stanowisku wahało się od ok. 7 000 zł w Ministerstwie Sprawiedliwości do ok. 12 000 zł w Ministerstwie Klimatu. W poszczególnych urzędach różnice pomiędzy najniższym i najwyższym wynagrodzeniem naczelnika wynosiły ok. 100% (w KPRM, Ministerstwie Aktywów Państwowych, MEN, MSZ, Ministerstwie Zdrowia) lub mniej. W MNiSW można zauważyć wzrost wynagrodzeń minimalnego i maksymalnego o ok. 1 000 zł w 2019 r. w odniesieniu do roku 2018 r.

Na stanowisku radcy ministra skrajnie duża rozpiętość między minimalnym a maksymalnym wynagrodzeniem w 2019 r. występowała w MEN - 7:1, co ciekawe w 2018 r. rozpiętość była tylko ponad dwukrotna. Różnice rzędu 300% zaobserwowano w MSZ, MC i MZ. Zaobserwować można także dużą rozpiętość wynagrodzeń od 3 150 zł w Ministerstwie Cyfryzacji do ok. 25 000 zł w Ministerstwie Edukacji Narodowej.

Na stanowisku audytora wewnętrznego średnia wynagrodzeń wahała się od ok. 5100 zł w Ministerstwie Sprawiedliwości do 9300 w MSZ. Najniższe wynagrodzenie na tym stanowisku osiągnięto w KPRM (około 4400 zł), a najwyższe w MSZ (ok. 11 500 zł). Natomiast w ramach poszczególnych urzędów różnice między najniższym, a najwyższym wynagrodzeniem dochodziły do 50% (z wyjątkiem KPRM - ok. 140%).

8. Stosunkowo mniejsze różnice występowały w przypadku wyższych stanowiskw służbie cywilnej. Największa rozpiętość wynagrodzeń na stanowisku zastępcy dyrektora miała miejsce w Ministerstwie Cyfryzacji (od 6 164 do 18 807 zł). Najniższe zarobki osiągnięto w MC i MEN a najwyższe w MSZ (prawie 20 000 zł).

Największa rozpiętość wynagrodzeń na stanowisku dyrektora miała miejsce w Ministerstwie Aktywów Państwowych (od 9450 do 17635 zł). Najniższe zarobki osiągnięto w MAP, a najwyższe w MON (22195 zł) i MSZ (prawie 21430 zł).

 

_________________

^[1] Obecnie Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 29 stycznia 2016 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 125 ze zm.).

^[2] Przyjęto następujące skróty od nazw ministerstw: Kancelaria Prezesa Rady Ministrów (KPRM); Ministerstwo Aktywów Państwowych (MAP), Ministerstwa Cyfryzacji (MC), Ministerstwo Edukacji Narodowej (MEN), Ministerstwo Finansów (MF), Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej (MFiPR), Ministerstwo Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (MGMiŻŚ), Ministerstwo Infrastruktury (MI), Ministerstwo Klimatu (MK), Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego (MKiDN), Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego (MNiSW), Ministerstwo Obrony Narodowej (MON), Ministerstwo Rodziny Pracy i Polityki Społecznej (MRPiPS), Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi (MRiRW), Ministerstwo Rozwoju (MR), Ministerstwo Sportu (MSport), Ministerstwo Sprawiedliwości (MS), Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA), Ministerstwo Spraw Zagranicznych (MSZ), Ministerstwo Środowiska (MŚ), Ministerstwo Zdrowia (MZ).

^[3] Zaprezentowana przykładowo nomenklatura stanowisk nawiązuje do rozwiązań przyjętych w administracji francuskiej.

^[4] Kategoria obejmuje m. in. takie stanowiska, jak m.in. specjalista, st. specjalista czy główny specjalista, który często wykonuje także zadania koordynujące.