Docelowa struktura KAS oparta na wyodrębnieniu Centrum Informatyki oraz struktur KAS (w tym zmniejszenie docelowo liczby organów podatkowych z 400 do 265) będzie kształtowana poprzez doświadczenia z pierwszego okresu funkcjonowania, pełniejszą identyfikację oczekiwań interesariuszy, a także pod wpływem budowania dojrzałości organizacji, w tym na szczeblu terenowym.

DEPARTAMENT REFORMY ADMINISTRACJI SKARBOWEJ

KONCEPCJA ORGANIZACJI

KRAJOWEJ

ADMINISTRACJI SKARBOWEJ

NA SZCZEBLU

CENTRALNYM I RESORTOWYM

WARSZAWA, SIERPIEŃ 2016

Spis treści

Spis treści. 2

1.        Wstęp.. 3

2.        Doświadczenia rozwiązań systemowych innych krajów... 4

3.        Założenia do utworzenia struktury KAS. 5

3.1      Cele i zadania struktury centralnej KAS. 5

3.2      Warianty wdrożenia KAS. 6

3.3      Założenia. 8

4.        Planowana struktura KAS. 9

4.1      Planowana struktura KAS w MF na poziomie centralnym.. 9

4.2      Planowana struktura KAS w resorcie finansów na poziomie terenowym.. 11

5.        Perspektywy wdrożenia KAS. 13

5.1      Perspektywa krótkoterminowa do końca 2016. 13

5.2      Perspektywa średniookresowa 2017 - 2018. 13

5.3      Perspektywa długookresowa 2018+. 14

1.           Wstęp

Obecnie administracja podatkowa, skarbowa i celna zajmująca się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej posiada strukturę rozproszoną, skupioną w trzech niezależnie funkcjonujących pionach: administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej, nadzorowanych przez odrębne organy w postaci Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej (pion kontroli skarbowej) oraz Szefa Służby Celnej (pion Służby Celnej i administracji podatkowej, który nie posiada odrębnego organu nadzorującego).

Każda z wymienionych służb opracowuje odrębne kierunki rozwoju, cele strategiczne oraz mierniki ich realizacji, a zasady funkcjonowania poszczególnych służb uregulowane są w odrębnych ustawach.

Rozproszenie i powielanie niektórych zadań związanych z procesem poboru należności podatkowych  i celnych w ramach poszczególnych służb powoduje, iż nie jest możliwe ich realizowanie w sposób spójny i jednolity, a zarazem z optymalnym wykorzystaniem dostępnej kadry oraz zasobów organizacyjnych i finansowych.

Jednocześnie, pomimo podejmowanych w ostatnich latach działań zmierzających do integracji infrastruktury i systemów informatycznych, a także konsolidacji procesów pomocniczych, danych rejestracyjnych i podatkowych pomiędzy poszczególnymi jednostkami służb skarbowych, w dalszym ciągu usługi realizowane przez te służby wspierane są przez odrębne systemy informatyczne, a część tych systemów oparta jest o bazy danych rozproszone na poziomie lokalnym.

Niektóre procesy w niewystarczający sposób wykorzystują możliwości automatyzacji i elektronizacji poszczególnych czynności, przez co nie jest możliwe pełne wykorzystanie zgromadzonych danych podatkowych do przeprowadzania bieżących analiz służących do wykrywania i eliminacji błędów bądź oszustw podatkowych, czy zapewniających skuteczne zarządzanie należnościami podatkowymi.

Utrzymywanie aktualnego stanu, w którym administracja podatkowa, celna i skarbowa de facto nie działają wg jednolitych procedur wywiera negatywny wpływ na stopień ściągalności należnych zobowiązań podatkowych i ukształtowanie budżetu państwa.

Powyższe słabości negatywnie wpływają zarówno na skuteczność działań podejmowanych przez administracją państwową, jak i na koszty poboru danin.

Odpowiedzią na istniejącą sytuację jest niosące ze sobą gruntowną reformę aparatu administracyjnego utworzenie jednolitej Krajowej Administracji Skarbowej, która dostosuje istniejące w obecnym kształcie od ok. 30 lat struktury administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej do zmieniających się realiów rynkowych.

Ta rozległa zmiana konsolidacyjna, która zbuduje nową organizację wymiaru, poboru i kontroli obowiązków podatkowych w Polsce, obejmując dotychczasowe struktury administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej, dotyczy zarówno procesów podstawowych, procesów zarządczych, jak i procesów wsparcia i wpłynie na pracę kilkudziesięciu tysięcy pracowników cywilnych i funkcjonariuszy celnych, wykonujących swoje zadania w ramach dotychczas działających struktur. Z punktu widzenia sprawności działania nowej organizacji oraz skuteczności zarządzania KAS, szczególnie ważne jest przygotowanie i zapewnienie działania spójnej struktury i zasad zarządzania zmianą, zarówno na poziomie centralnym, jak i terenowym.

Dotychczas zarządzanie poszczególnymi obszarami zadań na poziomie centralnym podzielone było między kilka organów nadzorowanych przez Ministra Finansów. Nowe podejście zakłada zbudowanie jednolitego modelu zarządzania wszystkimi zadaniami i całą strukturą terenową z poziomu centralnego Krajowej Administracji Skarbowej, gdzie podstawową rolę zarządczą będzie pełnił Szef KAS wraz z zastępcami.

Planowana struktura organizacyjna na szczeblu centralnym ma za zadanie uwzględniać bardzo szeroki zakres zadań i ich specyfikę, rozległą strukturę terenową oraz konieczność zapewnienia bieżącej współpracy z Ministrem Finansów i podległymi mu strukturami będącymi poza KAS.

Proponowane rozwiązania oraz rekomendacje są wynikiem przeprowadzonych analiz i konsultacji, uwzględniają dotychczasowe doświadczenia Ministerstwa Finansów, oczekiwania obecnych jednostek organizacyjnych, propozycje podmiotów zewnętrznych, a także przedstawione w pkt. 2 doświadczenia międzynarodowe, które były szczegółowo brane pod uwagę w toku procesu decyzyjnego.

2.           Doświadczenia rozwiązań systemowych innych krajów

Zagadnienie integracji administracji celnej i podatkowej jest przedmiotem zainteresowania wielu światowych organizacji, m.in. Banku Światowego, Międzynarodowego Funduszu Walutowego czy OECD. Badania Banku Światowego w odniesieniu do zjawiska integracji administracji celnej i podatkowej w poszczególnych państwach wykazały, że w kilku przypadkach brak współpracy między administracją celną i podatkową doprowadził do zmniejszonej efektywności w pobieraniu dochodów.

Na przestrzeni ostatnich lat obserwujemy integrację administracji celnej i podatkowej w ramach jednej instytucji. Z danych na połowę 2014 r. wynika, że w 13 państwach badanych przez OECD (Austria, Belgia, Dania, Estonia, Węgry, Irlandia, Izrael, Meksyk, Holandia, Portugalia, Słowacja, Słowenia i Hiszpania) administracja celna i podatkowa działają w takim właśnie schemacie. Tego typu rozwiązanie wprowadzane jest także przez inne państwa (np. Argentyna, Brazylia, Kolumbia, Łotwa, Rumunia, Republika Południowej Afryki). Również Malta przygotowuje się do powołania nowego ciała powstałego ze zintegrowanych administracji celnej i podatkowej. Praktyka ta jest też dość powszechna w państwach Ameryki Południowej i Afryki[1].

Państwa OECD (a ponadto członkowie UE), które ostatnio zintegrowały administrację celną i podatkową, to: Węgry (2011 r.), Portugalia (2012 r.), Słowacja (2012 r.) i Słowenia (2014 r.). Przyczyn takiego zabiegu można upatrywać m.in. w chęci uzyskania większych korzyści skali (np. zasobów ludzkich, funkcji IT)[2].

Jednocześnie należy także zwrócić uwagę, że nie jest to model powszechnie przyjmowany. Niektóre państwa, jak np. Kanada, Australia przeprowadzają bowiem reformy instytucjonalne dotyczące administracji podatkowej i celnej stosując zupełnie inne podejście.

W 2003 r. Kanada postanowiła przenieść zagadnienia dotyczące ceł do nowo powołanego Canada Border Services Agency. Dość niedawno, bo w maju 2014 r. Rząd Australii zapowiedział powołanie Australian Border Force (ABF), który będzie łączył funkcje departamentów odpowiedzialnych za kwestie imigracji i ochrony granic oraz australijskiej służby celnej. Jako cel takiego zabiegu, podano chęć doprowadzenia do bardziej zintegrowanych, strategicznych i w rezultacie bardziej skutecznych działań granicznych, w tym stawienia czoła obecnym wyzwaniom w obszarze bezpieczeństwa granicy. Innymi państwami, które niedawno postanowiły rozdzielić administrację celną i podatkową są Kenia oraz Norwegia. Ta ostatnia na początku 2014 r. ogłosiła reformę Dyrekcji ds. Cła i Akcyzy, poprzez przeniesienie jej głównych obowiązków związanych z pobieraniem przychodów do Dyrekcji ds. Podatków. Jako cel tej reformy Norwegia podaje poprawę efektywności sektora publicznego oraz wykorzystania zasobów. Odrębna dyrekcja ds. podatków miałaby mieć całkowitą odpowiedzialność za pobór podatków, natomiast umocniona agencja celna prowadziłaby skuteczniejszą kontrolę na granicy[3]. Jak można zauważyć, wszystkie powyższe przykłady dotyczą państw spoza UE.

Wynikiem takich różnic w podejściu i celach integracji czy konsolidacji jest też różna struktura organizacyjna. Widać jednak, że dominuje podejście funkcjonalne, tj. odrębne piony polityki i prawodawstwa, administracji i organizacji oraz pion kontroli. Na tym tle nowatorskie podejścia prezentują Holandia i Wielka Brytania.

Tym niemniej, należy zwrócić uwagę na interesujące doświadczenia wybranych krajów:

• Austria: tylko dwa piony: prawno-polityczny oraz organizacyjno-kontrolny. Kwestie budżetu, IT i polityki podatkowej są poza pionem adm. celno-podatkowej;
• Dania: pełna integracja administracji celnej i podatkowej na wszystkich szczeblach i we wszystkich obszarach - wynikająca z konieczności oszczędności budżetowych;
• Estonia: pięć pionów, rozdzielenie polityki podatkowej i celnej, wyraźnie wydzielona komórka kontroli fiskalnej nad innymi komórkami organizacyjnymi, wspólne dla resortu komórki wsparcia, inspekcja podporządkowana Ministrowi Finansów;
• Francja: 3 odrębne komórki kontroli (kontrola gospodarcza i finansowa, zwalczanie przestępczości podatkowej, GIIF), a także komórki kontroli w pionie cła i akcyzy;
• Holandia: rozdzielenie obszaru prawa i polityki od organizacji. Zespoły zarządzające obszarami tematycznymi, bardzo mocno rozwinięte komórki współpracy międzynarodowej;
• Irlandia: pion legislacyjny i pion administracyjny (w tym celny), podział uwzględniający rożne podatki, komórki planistyczne i sprawujące kontrolę zarządczą, komórka międzynarodowa zajmująca się m.in. cenami transferowymi;
• Luksemburg: komórka spraw klienckich, wyraźna komórka ds. kontroli, grupy eksperckie;
• Niemcy: odrębny pion legislacji i kontroli. Uwaga: administracja niemiecka jest w trakcie reorganizacji;
• Węgry: bardzo rozwinięta i rozdrobniona struktura, siedmiu zastępców, w tym odrębny ds. strategii i planowania oraz odrębny zastępca ds. międzynarodowych, komórka ds. dużych podatników, wydzielony ośrodek szkoleniowy;
• Wielka Brytania: rozbudowana struktura macierzowa, komórki zarządzania relacjami z klientem oraz komórki zarządzania zmianą.

3.           Założenia do utworzenia struktury KAS

3.1            Cele i zadania struktury centralnej KAS

Nowa struktura centralna, jako centralny organ zarządzający, powinna realizować następujące cele:

• określanie kierunków rozwoju i planowanie,
• sprawne zarządzanie realizacją zadań przez strukturę terenową,
• kontrola zarządcza,
• zarządzanie relacjami z interesariuszami i klientami.

Celom tym odpowiadają zadania realizowane przez poziom centralny, do których w szczególności muszą należeć m.in.:

• określanie strategii i planowanie realizacji polityki państwa, stosowania prawodawstwa podatkowego i celnego oraz realizacji innych zadań KAS,
• zarządzanie realizacją procesów podstawowych przez strukturę terenową,
• zapewnienie zasobów KAS i ich finansowania,
• zarządzanie kadrami i zapewnienie ich rozwoju,
• nadzór nad realizacją zadań kontrolnych,
• utrzymywanie kontaktów zewnętrznych na szczeblu centralnym z innymi instytucjami krajowymi i zagranicznymi, kontakty z samorządami i reprezentacją podatników, przedsiębiorców i organizacji pozarządowych.
• ponadto, analiza potrzeb klientów i interesariuszy w celu ewentualnych zmian w działalności KAS.

Poza celami związanymi z utworzeniem Krajowej Administracji Skarbowej oraz w uzupełnieniu celów, jakie stawiane są zwykle przed centrum zarządczym, Kierownictwo Ministerstwa Finansów określiło dodatkowe, konkretne cele dla centralnych komórek KAS:

• poprawa analizy zjawisk patologicznych, w celu lepszego planowania i organizacji kontroli podatkowej, celnej i kontroli wydatkowania funduszy UE,
• konsolidacja zarządzania kontrolą i zorganizowanie wzmocnienia działań kontrolnych przeciwko unikaniu opodatkowania i wyłudzeniom,
• wzmocnienie kontroli wewnętrznej pracowników,
• poprawa przepływu informacji miedzy komórkami organizacyjnymi,
• zarządzanie zmianą w terenie w związku z utworzeniem KAS,
• przegląd kadrowy,
• racjonalizacja wydatków.

3.2            Warianty wdrożenia KAS

Optymalne zorganizowanie pracy danej instytucji czy firmy powinno się opierać na logicznym grupowaniu działań (zadań) i zasobów. Istnieje  wiele rozwiązań modelowych, które zawsze adaptowane są do charakterystycznych dla danej organizacji celów, zasięgu działania, doświadczeń, a także cech otoczenia.

W przypadku Krajowej Administracji Skarbowej konieczne jest uwzględnienie przede wszystkim następujących czynników:

• konieczność spójnego i stabilnego funkcjonowania,
• stosunkowo jednorodny zakres usług realizowanych przez większość komórek organizacji,
• bardzo szeroki i różnorodny przekrój klientów i interesariuszy,
• bardzo rozbudowana sieć terenowa,
• wieloletnie doświadczenie funkcjonowania pracowników z niezmiennej strukturze organizacyjnej.

Mając na uwadze powyższe uwarunkowania w toku  prowadzonych prac koncepcyjnych przeanalizowano następujące modele struktury organizacyjnej KAS:

MODEL FUNKCJONALNY

Model zakłada stworzenie hierarchicznej struktury centralnej, w której poprzez grupowanie zadań oddziela się kolejne elementy klasycznego procesu działania organizacji tj.:

PLANOWANIE

ORGANIZOWANIE

KONTROLOWANIE

Elementy te są koordynowane przez poziom zarządczy (procesy zarządcze) oraz wspierane przez komórki techniczno-administracyjnie (procesy wsparcia). Jest to model klasyczny, bezpieczny i sprawdzony w wielu organizacjach.

W KAS element „planowania” to przede wszystkim tworzenie i współtworzenie różnych elementów polityki i prawodawstwa podatkowego oraz celnego. „Organizowanie” oznacza przede wszystkim określanie sposobu realizacji polityki i stosowania prawa. Natomiast „kontrola” jest procesem sprawdzania, czy to co określono w polityce i prawie oraz w sposobie ich realizacji, jest w rzeczywistości wykonywane. Całość zakłada cykl zwrotny.

MODEL KLIENCKI

Model kliencki zakłada podporządkowanie struktury organizacyjnej podstawowym grupom klientów i wytwarzanych dla nich usług. To nowoczesne podejście jest charakterystyczne dla organizacji nastawionych na zarządzanie relacjami z klientem w celu maksymalizacji zysków. Określani są klienci strategiczni i kluczowi, klienci podstawowi i klienci niepożądani.

Różnicowanie klientów jest trudne w instytucjach publicznych zobowiązanych do równego traktowania odbiorców ich usług. Tym niemniej, takie rozwiązanie występuje także w administracjach podatkowych niektórych krajów. Wówczas kierują się one segmentacją klientów (podatników), których część samodzielnie realizuje swoje obowiązki podatkowe poprzez samoocenę i samokontrolę, a część jest poddawana zwiększonej kontroli w zależności od zdefiniowanego poziomu ryzyka (podmiotowego lub przedmiotowego).

W przypadku KAS, przy wyborze kryterium ryzyka dla dochodów państwa jako kryterium różnicowania, można wyodrębnić trzy grupy klientów. Zakładając, że poziom luki w dochodach VAT w Polsce to ok. 25%[4], a nielegalna działalność nie przekracza 5% (wartość de facto nieznana), można przyjąć, że pozostali podatnicy stanowią podstawową grupę klientów. Tym samym, struktura organizacji może być podporządkowana trzem kategoriom klientów:

• klient podstawowy,
• klient „szara strefa,”
• klient niepożądany.

Przy takim podziale, KAS powinien być zorganizowany w pion obsługowy i w pion przeciwdziałania nieprawidłowościom.

Dodatkowo, w grupie klientów podstawowych, można wyróżnić klientów strategicznych, którzy płacą największe podatki. Kryterium poziomu wpłacanych do budżetu należności często wiąże się z poziomem skomplikowania wymiaru i poboru. Próby realizacji takiego podejścia tj. podziału klientów realizowały w przeszłości zarówno Administracja Podatkowa jak i Służba Celna. Rozwiązania takie były planowane w przeszłości np. urzędy ds. dużych podatników. W Służbie Celnej są to prawnie przewidziane grupy importerów posiadających certyfikat AEO i stosujących tzw. procedury uproszczone.

W toku prac uznano, że dla wdrożenia modelu organizacyjnego opartego na segmentacji klientów konieczna jest dojrzałość organizacyjna, którą trudno uzyskać w pierwszym okresie transformacji. Tym niemniej, podejście klienckie jest rekomendowane już w pierwszym okresie skonsolidowanego działania KAS. Pozwoliłoby to na skoncentrowanie zasobów na obszarach o podwyższonym ryzyku, a jednocześnie ograniczyłoby koszty poboru i koszty po stronie podatnika.

MODEL PROCESOWY

Model procesowy struktury organizacyjnej jest najbardziej złożony i dojrzały. Jest jednak uzależniony od zdefiniowania procesów podstawowych organizacji na kilku poziomach szczegółowości. Warunkiem wstępnym określenia pełnej architektury procesów jest wcześniejsze określenie Misji, Wizji, katalogu wartości oraz Strategii - wraz z celami, jakie ma organizacja.

Konsolidacja KAS obejmuje kilka obszarów dotychczas działających w oparciu o różne cele. Tego typu dokumentami jak Strategia Działania dysponuje Służba Celna, częściowo Administracja Podatkowa. Niektóre komórki organizacyjne realizują szersze strategie działania np. ze szczebla Unii Europejskiej. Niezależnie od szerokich pól współpracy, obecnie nie ma jednolitej strategii działania skupiającej wszystkie obszary działania KAS. Tym samym obecnie nie jest możliwe podporządkowanie struktury organizacyjnej celom strategicznym.

Krajowa Administracja Skarbowa powinna w krótkim czasie opracować dokumenty strategiczne obejmujące wszystkie skonsolidowane obszary działania. Wówczas możliwe będzie określenie procesów podstawowych i w dalszej kolejności dobór struktury do ich realizowania i optymalizacji. Jest to szczególnie istotne dla wykrycia błędów w procesach, a także przygotowania do ich informatyzacji.

Podsumowując, na obecnym etapie wdrażania KAS rekomendowany jest model funkcjonalny z elementami modelu klienckiego, w perspektywie średniookresowej (2017-2018) zakładający przejście do modelu procesowego.

3.3            Założenia

Biorąc pod uwagę cele KAS, jakie musi spełniać organizacja na szczeblu centralnym i terenowym, oczekiwania Kierownictwa i uwarunkowania wynikające ze stanu obecnego przyjęto, że nowopowstała administracja musi spełniać dwie podstawowe funkcje:

1)        zapewnić efektywny pobór danin publicznych poprzez wzmocnienie funkcji kontrolnych opartych o analizę ryzyka (uszczelnienie systemu poboru). Zapewnić efektywniejsze wykorzystanie posiadanych kompetencji przez istniejące dziś służby i skoncentrować je w celu optymalnego zarządzania posiadanymi zasobami;

2)        zapewnić nowoczesne i przyjazne wykonywanie obowiązków podatkowych i celnych- stworzyć jednolity i spójny model obsługi podatnika, w pełnym zakresie usług - wdrożyć model usługowego podejścia do podatnika, z zastosowaniem nowoczesnych zintegrowanych narzędzi informatycznych – w konsekwencji zwiększyć poziom dochodów budżetowych w wyniku dobrowolnego regulowania obowiązków podatkowych.

Realizacja ww. funkcji zakłada przyjęcie następujących założeń:

• struktura centralna uwzględnia zarządzanie realizacją wszystkich zadań określonych w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej,
• zapewnienie przepływu informacji pomiędzy komórkami organizacyjnymi zajmującymi się procesami podstawowymi w KAS,
• jednolite orzecznictwo w sprawach podatkowych i celnych,
• zadania związane z kontrolą wymiaru i poboru podatków oraz obrotu towarowego z zagranicą i ochrony interesów finansowych RP i UE są zadaniami priorytetowymi,
• wyodrębnienie w strukturze zadań związanych z analizą ryzyka operacyjnego,
• wzmocnienie działań analitycznych, w szczególności dla potrzeb kontroli i zarządzania,
• utworzenie komórek organizacyjnych ds. kontroli wykorzystujących różne techniki, w tym techniki operacyjne.
• konsolidacja zadań związanych z procesem poboru podatków oraz obrotu towarowego z zagranicą i ochrony interesów finansowych RP i UE w dedykowanych departamentach na poziomie centrali KAS w MF,
• opracowanie i wdrożenie w perspektywie dwóch lat modelu zarządzania procesowego w realizacji zadań podstawowych,
• współpraca międzynarodowa z organami podatkowymi i celnymi.

Dopełnieniem realizacji zadań podstawowych nałożonych na Krajową Administrację Skarbową jest zapewnienie realizacji procesów zarządczych i obsługi administracyjnej KAS.

W zakresie zarządzania strategicznego przyjmuje się następujące założenia :

• należy dążyć do osiągnięcia bezpieczeństwa informacji określonego normą PN 27001,
• należy dążyć do opracowania i wdrożenia skutecznie działającej architektury korporacyjnej KAS,
• należy dążyć do skutecznego wykrywania i eliminowania nieprawidłowości w korpusie pracowników i funkcjonariuszy KAS.

W zakresie obsługi administracyjnej centrali KAS przyjmuje się następujące założenie :

• należy zachować zgodność w zakresie sprawowania nadzoru i wykonywaniu obowiązków przez Ministra oraz Dyrektora Generalnego w myśl przepisów ustawy o Radzie Ministrów i ustawy o służbie cywilnej w zakresie sprawowania nadzoru w wykonywaniu obowiązków przez Ministra oraz Dyrektora Generalnego.

Przyjęte założenia odzwierciedlone zostały w projekcie struktury KAS.

4.       Planowana struktura KAS

4.1            Planowana struktura KAS w MF na poziomie centralnym

Na czele Krajowej Administracji Skarbowej stoi Szef KAS, nadzorujący na poziomie centralnym jednostki regionalne i lokalne KAS. Podlegają mu w założeniu trzej zastępcy i taki model Kierownictwa KAS odzwierciedlony został w strukturze. W realizacji przyjętych założeń na poziomie centralnym wyszczególnione zostają cztery piony:

1. Pion obsługujący Szefa KAS i bezpośrednio mu podległy, w skład którego wejdą:

• Biuro Szefa KAS,
• Biuro Zarządzania i Analiz Strategicznych,
• Biuro Spraw Wewnętrznych,
• Departament Centrum Informatyki.

W pionie Szefa KAS obok komórek stricte obsługowych znajdą się komórki odpowiedzialne za zarządzanie strategiczne, koordynację przygotowania i realizacji inicjatyw strategicznych, w tym projektów współfinansowanych ze środków UE, realizację zadań związanych z nadzorem nad architekturą korporacyjną oraz koordynacją kontroli zarządczej w KAS. W pionie Szefa KAS umieszczono także zadania z obszaru kontroli wewnętrznej i informatyki.

1. Trzy piony nadzorowane przez Zastępców Szefa KAS, którzy bezpośrednio mu podlegają, tj.:
2. Pion podległy I Zastępcy Szefa KAS ds. wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, w skład którego wejdą:

• Departament Poboru Podatków,
• Departament Obrotu Towarowego,
• Departament Zastępstwa Procesowego,
• Departament Ochrony Interesów Finansowych UE,
• Departament Obsługi Klientów KAS.

Jest to pion merytoryczny nakierowany na :

• usprawnienie procesów wewnętrznych wykonywanych w jednostkach KAS (back office),
• usprawnienie procesu wsparcia klientów KAS w wykonywaniu ich obowiązków (front office).

Istotą jest ścisłe połączenie obu procesów w taki sposób, aby pobór danin publiczno-prawnych odbywał się w sposób jak najbardziej przyjazny dla klientów, a jednocześnie jak najbardziej efektywny kosztowo dla administracji. Jednym z głównych zadań podlegających I Zastępcy Szefa KAS będzie także ujednolicenie orzecznictwa w sprawach podatkowych i celnych.

1. Pion podległy II Zastępcy Szefa KAS ds. analiz i kontroli, w skład którego wejdą:

• Departament Zwalczania Przestępczości Ekonomicznej,
• Departament Kontroli,
• Departament Analizy Ryzyka,
• Departament Informacji Finansowej.

Jest to pion merytoryczny skupiający aparat kontrolny administracji skarbowej, mający za zadanie m.in. zwiększenie efektywności i skuteczności kontroli wywiązywania się przez podatników ze zobowiązań podatkowych, poprawę efektywności weryfikacji danych podawanych przez podatników, a także poprawę skuteczności i efektywności w zwalczaniu oszustw podatkowych i odzyskiwaniu zaległości podatkowych i celnych. Jednym z zadań umiejscowionych w tym pionie będzie także zbudowanie systemu zbierania i analizowania danych.

1. Pion wsparcia KAS podległy III Zastępcy Szefa KAS, w skład którego wejdą:

• Biuro Organizacji i Rozwoju Zawodowego KAS,
• Departament Budżetu KAS,
• Biuro Logistyki KAS.

Pion wsparcia odpowiedzialny jest za zarządzanie kadrą, jej kształcenie i motywowanie, sprawny przepływ informacji miedzy jednostkami w strukturze KAS, usprawnienie wzajemnej współpracy wszystkich organów administracji skarbowej. Pełni również rolę obsługową w zakresie zadań logistycznych (m.in. majątek, inwestycje, zamówienia publiczne) oraz budżetu KAS (m.in. obsługa finansowo-księgowa i sprawozdawczość Centrali KAS, planowanie i realizacja budżetu, nadzór nad prowadzeniem rachunkowości budżetowej i finansowej w jednostkach KAS).

Schemat organizacyjny nowej struktury na poziomie centralnym przedstawia załącznik nr 1, zaś szczegółowy opis zadań poszczególnych komórek organizacyjnych przedstawiony został w załączniku nr 2.

4.2            Planowana struktura KAS w resorcie finansów na poziomie terenowym

Konsolidacja administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej w jednolitą administrację skarbową zakłada radykalną zmianę struktury organizacyjnej w stosunku do obecnej sieci jednostek administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej.

Najważniejsze różnice to:

• połączenie procesów obsługowych realizowanych obecnie przez izbach skarbowych, izbach celnych, urzędach kontroli skarbowej docelowo w Izbach Administracji Skarbowej,
• zmniejszenie docelowo liczby organów podatkowych (z 400 do 265 - perspektywa długookresowa 2018 +) oraz wzmocnienie funkcji zarządczych i kierowniczych w Urzędach Skarbowych poprzez konsolidację mniejszych jednostek w taki sposób, aby liczba etatów w US wynosiła od 100 do 250 etatów, jednocześnie w miejsce konsolidowanych US utworzenie oddziałów, specjalizujących w obsłudze podatników,
• konsolidacja zadań kontrolnych wykonywanych obecnie przez 16 UKS, 8 ośrodków zamiejscowych UKS i 45 UC w 16 Urzędów Celno-Skarbowych przy zachowaniu obecnych lokalizacji UKS i UC jako baz dla Oddziałów UCS (29 jednostek).

IZBY ADMINISTRACJI SKARBOWEJ (IAS)

Zakłada się utworzenie siatki 16 Izb Administracji Skarbowej odpowiadającej liczbie województw. Liczba pracowników w poszczególnych IAS byłaby sumą obecnej liczby pracowników trzech skonsolidowanych służb. W pięciu przypadkach ogólna liczba pracowników IAS przekraczałaby 4 500 osób.

URZĘDY SKARBOWE (US)

Zakłada się utworzenie (w praktyce utrzymanie) 2 rodzajów US:

• dla obsługi wskazanej kategorii podatników i płatników tzw. wyspecjalizowanych US (20 jednostek) oraz
• pozostałych 380 Urzędów Skarbowych.

Utrzymanie wyspecjalizowanych US pozwoli na zapewnienie wysokiego standardu obsługi podmiotów, które generują największe dochody do budżetu państwa. Biorąc pod uwagę kryterium zachowania wysokiego poziomu obsługi podatnika (dostępność) zakłada się wykorzystanie w sposób optymalny dotychczasowej sieci US, jednocześnie uwzględniając ich sytuację lokalową, prawa własności oraz koszty utrzymania. Ze względu na efektywność zarządzania i zapewnienie prawidłowego funkcjonowania urzędów liczba pracowników powinna wynosić w urzędzie, co do zasady, od 100 do 250 osób.

URZEDY CELNO-SKARBOWE (UCS)

Urzędy celno-skarbowe powstałyby na bazie obecnych urzędów kontroli skarbowej oraz urzędów celnych, wykorzystując obecny potencjał osobowy, zasoby lokalowe oraz narzędzia informatyczne. Przyjęto założenie utworzenia 16 UCS z Oddziałami Celno-Skarbowymi (29 jednostek), odpowiedzialnymi za wykonywanie zadań kontrolnych oraz celnych. Decyzję o zasadności powstawania oddziałów UCS podejmowałby Szef KAS na wniosek Dyrektora IAS.

141 dotychczasowych oddziałów celnych wejdzie w skład ww. UCS lub Oddziałów Celno-Skarbowych. W tym wypadku również zostanie uwzględnione bezpośrednie sąsiedztwo dotychczasowych oddziałów celnych i nowopowstałych UCS i ich Oddziałów.

Korzyści wynikające z wdrożenie opisanej powyżej struktury terenowej KAS:

• struktura administracji skarbowej będzie odpowiadała co do zasady podziałowi administracyjnemu kraju,
• zredukowana liczba organów podatkowych pozwoli na lepsze, bardziej elastyczne wykorzystanie zasobów osobowych i majątkowych, np. możliwość prowadzenia kontroli w regionach i miejscowościach, gdzie będą one przynosiły najlepsze efekty,
• w perspektywie długookresowej w miejsce konsolidowanych urzędów skarbowych powstaną oddziały tych urzędów - zostanie zachowana obecność administracji skarbowej i nie pogorszy się obsługa podatników w dotychczasowych lokalizacjach urzędów skarbowych,
• konsolidacja urzędów skarbowych dokonana w perspektywie długookresowej zapewni działanie głównego aparatu poboru w niezmienionym kształcie, gwarantując w czasie reorganizacji aparatu skarbowego ciągłość wpływów do budżetu,
• w przypadku US i UCS nie będzie wymagana potrzeba dokonywania przesunięć kadr pomiędzy urzędami,
• w 16 UCS łatwiejsze będzie utrzymanie jednolitości wydawanych decyzji,
• urzędy celno-skarbowe będą posiadały oddziały w miejsce działających dzisiaj urzędów i oddziałów celnych oraz ośrodków zamiejscowych urzędów kontroli skarbowej, co pozwoli na elastyczniejsze wykorzystanie zasobów kadrowych podległych naczelnikom urzędów celno-skarbowych,
• proponowana struktura będzie stanowiła pierwszy krok do faktycznej konsolidacji trzech służb w 2017 roku, gdyż konsoliduje wszystkie trzy piony z zachowaniem obecnej (fizycznej) siatki urzędów.

Schemat organizacyjny nowej struktury na poziomie terenu przedstawia załącznik nr 3, zaś szczegółowy opis zadań poszczególnych komórek organizacyjnych IAS, US i UCS przedstawiony został w załączniku nr 4.

Przyjęcie przedstawionej struktury terenowej zapewnia wysoki stopień konsolidacji służby KAS, bez znaczącej ingerencji w obecnie działające systemy informatyczne oraz przy zachowaniu obecności jednostek KAS w miastach i powiatach zbliżonej do obecnej siatki urzędów skarbowych i celnych. Proponowana siatka US oraz UCS jest zgodna z obecnym podziałem terytorialnym kraju, co czyni ją przejrzystą i łatwą w zarządzaniu. Jednocześnie poprzez utrzymanie obecności w dotychczasowych lokalizacjach kontakt z jednostkami KAS nie będzie uciążliwy dla klientów KAS.

Zagrożenia związane z przyjęciem przedstawionej struktury organizacyjnej:

• możliwe wystąpienia trudności w zarządzaniu IAS, które w większości przypadków staną się jednostkami zatrudniającymi 5-9 tys. pracowników, zwłaszcza w sytuacji braku jednolitego narzędzia informatycznego wspierającego proces zarządzania w zakresie kadrowym, budżetowym i majątkowym,
• konieczność dokonywania znaczących zmian w systemach informatycznych wykorzystywanych obecnie przez administrację podatkową, kontrolę skarbową i Służbę Celną.
• czasowy brak kwalifikacji pracowników, którym w wyniku konsolidacji zmieni się zakres wykonywanych obowiązków (dotyczy to przede wszystkim pracy w systemach kwalifikowanych - konieczność szybkiego przekwalifikowania dużej grupy osób).

5.       Perspektywy wdrożenia KAS

Rekomendacje dotyczące wdrożenia struktury centralnej i resortowej podzielono na trzy etapy.

Osiągnięcie struktury docelowej będzie następowało stopniowo, w miarę osiągania stabilności kolejnego etapu i budowania dojrzałości organizacji.

5.1 Perspektywa krótkoterminowa do końca 2016

Perspektywa krótkoterminowa obejmuje okres do wejścia w życie ustawy o KAS (w całości lub częściowo). Przy obecnym założeniu, że ustawa wchodzi w życie 1 stycznia 2017 r. a częściowo w IV kwartale 2016 r., należy już w 2016 r. przystąpić do realizacji zmian regulaminów organizacyjnych poszczególnych komórek organizacyjnych MF, tak aby struktura organizacyjna KAS była zatwierdzona przed wejściem w życie poszczególnych przepisów ustawy o KAS.

Niezbędne jest także przygotowanie do końca 2016 r. aktów wykonawczych do ustawy ze szczególnym uwzględnieniem aktów konstytuujących działanie Izb Administracji Skarbowej.

5.2   Perspektywa średniookresowa 2017 - 2018

Perspektywa średniookresowa obejmuje okres od wejścia w życie ustawy (także częściowego), do momentu ustabilizowania struktury i osiągniecia gotowości do jej dalszego optymalizowania.

Warunkami wstępnymi do dalszej optymalizacji struktury organizacyjnej na szczeblu centralnym są:

• zdefiniowanie Misji, Wizji oraz katalogu wartości Krajowej Administracji Skarbowej,
• przygotowanie jednolitej Strategii Działania KAS.
• zdefiniowanie procesów podstawowych, zarządczych i wsparcia,
• zidentyfikowanie kategorii klientów i interesariuszy KAS,
• przygotowanie kadry zarządczej do zarządzania przez cele,
• stabilizacja wcześniejszych zmian pozwalająca na przejście do etapu optymalizacji.

W związku z brakiem stabilnej koncepcji informatyzacji resortu, należy rozważyć przypisanie zadań informatycznych do tego obszaru. Departamenty\Biura merytoryczne odpowiadają za określanie potrzeb biznesowych. Koordynację informatyzacji resortu zapewniłby poprzez określanie standardów Departament Centrum Informatyki MF, a utrzymanie zapewniłoby Centrum Przetwarzania Danych.

5.3   Perspektywa długookresowa 2018+

Docelowa struktura KAS oparta na wyodrębnieniu Centrum Informatyki oraz struktur KAS (w tym zmniejszenie docelowo liczby organów podatkowych z 400 do 265) będzie kształtowana poprzez doświadczenia z pierwszego okresu funkcjonowania, pełniejszą identyfikację oczekiwań interesariuszy, a także pod wpływem budowania dojrzałości organizacji, w tym na szczeblu terenowym.