Rada Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ „Solidarność” w Warszawie (dalej RSK), działając na podstawie art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 roku o związkach zawodowych, przedstawia zdecydowanie negatywną i krytyczną opinię wobec przesłanego do zaopiniowania projektu z 21 sierpnia 2012 roku rozporządzenia Ministra Finansów zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia terytorialnego zasięgu działania dyrektorów urzędów kontroli skarbowej (dalej w tekście: „rozporządzenie” lub „projekt”).

SK/364/2012                                                  Radom, 2012-10-14

Minister Finansów

Warszawa

       Rada Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ „Solidarność” w Warszawie (dalej RSK), działając na podstawie art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 roku o związkach zawodowych, przedstawia zdecydowanie negatywną i krytyczną opinię wobec przesłanego do zaopiniowania projektu z 21 sierpnia 2012 roku rozporządzenia Ministra Finansów zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia terytorialnego zasięgu działania dyrektorów urzędów kontroli skarbowej (dalej w tekście: „rozporządzenie” lub „projekt”).

W opiniowanym rozporządzeniu występują niespójności nie pozwalające na uznanie go za jasny, jednoznaczny i dopracowany akt prawny. Rozporządzenie zagraża interesom majątkowym Państwa, generuje dodatkowe koszty funkcjonowania kontroli skarbowej i stwarza niebezpieczeństwo odejścia z pracy w kontroli skarbowej doświadczonych pracowników.

Projektowana nowelizacja przewiduje zmiany w zakresie terytorialnego zasięgu działania  dyrektorów urzędów kontroli skarbowej. Zasadnicze zmiany projektu dotyczą  województwa mazowieckiego w następującym zakresie:

„Z terytorialnego zasięgu działania Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Warszawie zostają wyłączone wchodzące w skład województwa mazowieckiego powiaty białobrzeski, ciechanowski, garwoliński, gostyniński, grójecki, kozienicki, łosicki, makowski, miński, mławski, płocki, płoński, przasnyski, pułtuski, siedlecki, sierpecki, sochaczewski, sokołowski, węgrowski, żuromiński, żyrardowski, miasto na prawach powiatu Siedlce oraz miasto na prawach powiatu Płock. Na terenach wyłączonych z właściwości Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Warszawie organem właściwym stanie się:

• Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w Białymstoku – powiaty węgrowski i sokołowski,
• Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w Bydgoszczy – powiaty gostyniński, płocki, płoński, sierpecki oraz miasto na prawach powiatu Płock,
• Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w Kielcach – powiat białobrzeski,
• Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w  Lublinie – powiaty garwoliński, kozienicki, łosicki, miński, siedlecki oraz miasto na prawach powiatu Siedlce,
• Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w Łodzi – powiaty grójecki, sochaczewski, żyrardowski,
• Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w Olsztynie – powiaty ciechanowski, makowski, mławski, przasnyski, pułtuski, żuromiński”

Z projektu wynika między innymi przekazanie obszaru właściwości działania pracowników mających miejsce pracy w jednostkach organizacyjnych UKS w Warszawie zlokalizowanych w Ciechanowie, Płocku, Siedlcach (woj. mazowieckie) do innych, odległych terenów i miast, których obszar właściwości znajduje się w innym niż mazowieckie województwie (województw: podlaskiego, kujawsko-pomorskiego, łódzkiego, lubelskiego, świętokrzyskiego i warmińsko-mazurskiego).

            W ocenie RSK takie działanie będzie rażącym odstępstwem od przyjętej w 2001 roku zasady zgodności obszarów właściwości z administracyjnymi granicami województw, co może doprowadzić do nieuzasadnionego wzmocnienia niespójności i nieprzejrzystości dokonanego w 1999 roku podziału administracyjnego kraju. Pojawiają się również pytania o logikę działań Państwa, logikę budowania w kraju spójnego systemu  procedur  państwowych organów kontroli związanych z właściwością terytorialną. Co będzie, jak w każdym resorcie minister, co jakiś czas, będzie zmieniał terytorialny zasięg działania  podległych organów? Nie jest celowe, jasne, zrozumiałe i przejrzyste tworzenie aż tak dowolnej właściwości terytorialnej dla różnych służb kontrolnych (skarbowych, celnych, innych) w dodatku wbrew istniejącym i znanym każdemu granic podziału administracyjnego województwa. Dlatego w zestawieniu z podziałem obszarów właściwości należało wskazać występujące w uzasadnieniu rozporządzenia przyczyny, dla których Minister Finansów zamierza zmienić obszary właściwości.   

Z uzasadnienia projektu wynika, że celem zmian ma być umożliwienie odpowiedniego dostosowania struktur kontroli skarbowej do potencjału gospodarczego wybranych województw, w tym województwa mazowieckiego, a zmiana determinowana jest liczbą działających na danym terenie podmiotów gospodarczych. Założone przez autora projektu rezultaty zmian to doprowadzenie do lepszego wykorzystania zasobów ludzkich kontroli skarbowej oraz wzmocnienie kontroli skarbowej w tych rejonach, w których koncentruje się działalność podmiotów podlegających kontroli. Projekt - według deklaracji jego twórców - został opracowany w celu zapewnienia czytelności i przejrzystości.

Zamiar osiągnięcia założonych przez autora projektu celów i rezultatów należy uznać za racjonalny, niemniej jednak należy z całą mocą podkreślić, że wskazane cele nie są wystarczające i konieczne dla częściowego dalszego zniweczenia skutków podziału administracyjnego kraju. Zmiany podziału terytorialnego w Polsce należą zarówno do kompetencji władzy ustawodawczej, jak i Rady Ministrów. Z doktryny prawniczej oraz orzeczeń TK  wynika,  konieczność respektowania zasady stabilności granic, jako wartości nadrzędnej. Zbyt częste zmiany podziału terytorialnego mogą destabilizować, stwarzać przeszkody w harmonijnym rozwoju. W państwie, które ma już za sobą fundamentalne zmiany ustrojowe, wydaje się pożądane wprowadzenie zasady stabilności,  zmiany powinny być wyjątkiem i podlegać szczególnym rygorom.

Należy zauważyć, że zadania wyznaczone w codziennym życiu każdego demokratycznego społeczeństwa dla organów sprawujących kontrolę skarbową, nakazują takie ukształtowanie ich struktur oraz zasad funkcjonowania, aby powierzone prawem zadania realizowały sprawnie i obiektywnie, a przy tym profesjonalnie. Dlatego też w ustawie o kontroli skarbowej (dalej zwanej „uoks”) ustawodawca postanowił, że podstawowym celem kontroli skarbowej jest ochrona interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa (art. 1 uoks), a organizację urzędów kontroli skarbowej określa Minister Finansów w rozporządzeniu, biorąc pod uwagę potrzebę zapewnienia właściwej organizacji wykonywania zadań z zakresu kontroli skarbowej oraz administracyjny podział terytorialny (art. 9 ust. 2).

W ustawie wskazano także, że określając terytorialny zasięg działania dyrektorów kontroli skarbowej (art. 9a ust. 9 uoks) należy brać pod uwagę konieczność zapewnienia realizacji zadań dyrektorów urzędów kontroli skarbowej również na obszarze kilku województw lub ich części; dostępność organów kontroli skarbowej; administracyjny podział terytorialny państwa.

Występujące zmiany w projekcie dotyczące organizacji urzędów kontroli skarbowej według naszej oceny nie biorą pod uwagę administracyjnego podziału terytorialnego kraju w odniesieniu do województw; ograniczają dostępność organów kontroli skarbowej oraz nie występuje konieczność zapewnienia realizacji zadań dyrektorów urzędów kontroli skarbowej również na obszarze kilku województw lub ich części. Dlatego, że umiejętność profesjonalnego zarządzania zasobami ludzkimi oraz prawidłowa długookresowa polityka kadrowa w istniejących zorganizowanych jednostkach zamiejscowych województwa mazowieckiego powinna pozwolić z założenia nie tylko ekonomicznego, ale i racjonalnego w stopniu wystarczającym na zapewnienie realizacji ustawowych zadań i przesłanek.

Nie wykazano w uzasadnieniu do projektu (lub jakimkolwiek innym dokumencie), że Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w Warszawie nie zapewnia wykonania zadań kontroli skarbowej bądź źle je realizuje na obszarze wyłączanych powiatów województwa mazowieckiego. Stąd nie wiadomo dlaczego dokonuje się zmian ingerujących w istniejący podział administracyjny kraju w sposób ten podział naruszający.

Wejście w życie projektowanego aktu prawnego - wbrew ustawie o kontroli skarbowej  - podważa zasadę dostępności organu kontroli skarbowej dla kontrolowanego. Oczywiste jest, że zarówno kontrolowani, jak i kontrolujący, mają większą dostępność do siedziby Urzędu w byłych miastach wojewódzkich (por. mapę geograficzną i drogową). Trzeba także zwrócić uwagę na art. 156 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, według którego wezwany jest obowiązany do osobistego stawienia się na obszarze województwa, w którym zamieszkuje lub przebywa. Oznacza to, że wezwania świadków i stron postępowania z powiatów województwa mazowieckiego przekazanych do właściwości Dyrektorów ościennych województw do ich siedzib, będą prawnie nieskuteczne. Wreszcie projekt łamie zasady podziału terytorialnego państwa, w tym zasadę działania jednego organu na obszarze jednostki podziału administracyjnego państwa.

Wystarczy spojrzeć na mapę administracyjną kraju by stwierdzić, że wejście projektu w życie utrudni działania kontroli skarbowej oraz spowoduje zwiększenie kosztów jej funkcjonowania (odległość do podmiotów kontrolowanych zwiększy się w wielu przypadkach do ponad 200 kilometrów od siedzib UKS).

Nie wiadomo, w jaki sposób zmiana zaproponowana w Projekcie miałaby doprowadzić do „lepszego wykorzystania zasobów ludzkich kontroli skarbowej”. Sekwencja zmian prowadzi bowiem wprost do sytuacji paradoksalnej: z jednej strony pracownicy zamieszkali w Siedlcach, Płocku czy Ciechanowie mieliby prowadzić kontrole wyłącznie w Warszawie i okolicach Warszawy, z drugiej zaś strony pracownicy z sąsiadujących z Mazowszem województw mieliby prowadzić kontrolę na terenie Ciechanowa, Płocka czy Siedlec.. Kontrola skarbowa, zgodnie z ustawą z dnia 28 września 1991 roku o kontroli skarbowej, odbywać się ma przede wszystkim w siedzibie kontrolowanego. Oznacza to więc, że kontrolerzy w celu wykonywania czynności służbowych zazwyczaj przebywają w miejscu prowadzenia działalności podatnika, stąd zasadne jest utrzymywanie wydziałów zamiejscowych i innych tego typu jednostek organizacyjnych. Potwierdza to fakt funkcjonowania w dalszym ciągu takich jednostek w całych kraju, w tym w takich miejscowościach jak Suwałki (37.000 mieszkańców), Łomża (65.000 mieszkańców) czy Sieradz (45.000 mieszkańców), a więc w stosunkowo małych aglomeracjach. Jest to merytorycznie uzasadnione również z tego powodu, że w tych przypadkach nie ponosi się kosztów delegacji służbowych, a osoby kontrolowane nie mają utrudnień w związku z dokonywanymi czynnościami procesowymi w biurach zamiejscowych właściwego urzędu. To także wskazuje na zasadność dalszego utrzymywania jednostki organizacyjnej kontroli skarbowej w Ciechanowie i Płocku. O tym, że pracownicy dotychczas zatrudnieni w Ciechanowie, Siedlcach czy Płocku mają co robić na tym terenie świadczą także ich sukcesy w zwalczaniu szarej strefy oraz przygotowywane i planowane przez nich w ostatnich miesiącach przed likwidacją liczne kontrole na terenie ich zamieszkania.

Pamiętać też trzeba, że pracownik codziennie przebywający kilka godzin przez 5 dni tygodniu w podróży nie będzie wypoczęty i właściwie przygotowany fizycznie i psychicznie do pracy. Brak zatem przesłanek na potwierdzenie tezy o „lepszym wykorzystaniu zasobów ludzkich”, a doświadczenie życiowe wskazuje, że w przypadku wejścia w życie Projektu – będzie akurat odwrotnie.

Mając na uwadze interes publiczny zaniepokojenie  budzą zagrożenia, które mogą wystąpić w przypadku, gdy zaczęłoby rozporządzenie obowiązywać w proponowanym kształcie.

 Według naszej analizy obecnej sytuacji i uwarunkowań związanych z osiągnięciem oczekiwanych przez autora projektu rezultatów proponowane zmiany budzą poważne wątpliwości, ponieważ nie zapewniają osiągnięcia sformułowanych w projekcie założeń, utrudniając jednocześnie przejrzystość regulacji, trudność do ich zrozumienia i zaakceptowania zarówno przez obywateli, jak i przedsiębiorców oraz pracowników.

Zwrócić należy przy tym uwagę, że zmiany wynikające z projektu rozporządzenia wskazują na ukryty zamiar likwidacji miejsc pracy ponad 100 pracowników w dobrze zorganizowanych i wyposażonych jednostkach zamiejscowych UKS w Warszawie (w Ciechanowie, Płocku i Siedlcach), co może być działaniem grożącym interesom majątkowym Państwa. Takie działania budzą niepokój pracowników i podważają wiarę RSK w dobrą wolę Ministra.

Jednocześnie z żalem stwierdzamy, iż pomimo skierowania wielu pytań związanych z oceną skutków regulacji oraz wpływem projektu na sytuację pracowników (pismo RSK znak SK/337/2012) udzielone w piśmie Ministra Finansów znak KS8/066/438/MLB/12/6789 odpowiedzi są niewystarczające i ogólnikowe. Brak konkretnych odpowiedzi na zadane pytania wskazuje wyraźnie, że nie przeprowadzono rzetelnej, a nawet jakiejkolwiek analizy dotyczącej sytuacji pracowników likwidowanych wydziałów zamiejscowych UKS Warszawa. Nie pozwala to RSK na szczegółową weryfikację i odniesienie się do ogólnych założeń i celów przyjętych w uzasadnieniu projektu.

Tymczasem oczywistym i bezspornym jest to, że w przypadku likwidacji miejsc pracy w Ciechanowie, Płocku i Siedlcach dla większości pracowników nie jest możliwa zmiana miejsca zamieszkania z uwagi na rażąco wyższe obciążenia finansowe od otrzymywanych wynagrodzeń. Wielogodzinna nieobecność w domu z racji codziennych dojazdów do pracy pozbawia możliwości opieki nad małoletnimi dziećmi czy starszymi i schorowanymi rodzicami. Występują uciążliwości komunikacyjne nie do zaakceptowania (znaczne odległości z miejsca zamieszkania do miast w innych województwach. Warszawa, według ostatnich publikacji mediów, należy do miast zajmujących drugie miejsce w Europie pod względem tzw. „zakorkowania”). Wielogodzinny, uciążliwy dojazd do pracy jak i powrót z niej, stają się prawie niemożliwe, a na pewno w dłuższej perspektywie nieracjonalne z uwagi na brak możliwości wypoczynku pracowników, którym de facto na wypoczynek zostaje jedynie kilka godzin na dobę. Powyższe prowadzi w istocie do rozwiązania umów o pracę, co spowoduje w rzeczywistości brak możliwości osiągnięcia zakładanego w projekcie celu lepszego wykorzystania profesjonalnych kwalifikacji posiadanych zasobów ludzkich…

Również potencjał gospodarczy występujący w obszarze likwidowanych jednostek organizacyjnych jest wystarczający dla uzasadnienia istnienia jednostek organizacyjnych kontroli skarbowej w województwie mazowieckim poza Warszawą. Np. w powiecie płockim w porównaniu do innych powiatów województwa mazowieckiego (za wyjątkiem Warszawy), występuje największa liczba największych podmiotów gospodarczych (głównie przemysłu chemicznego wg rankingu www.lista500.polityka.pl/rankings), w tym pod poz. Nr 1 PKN Orlen S.A.). Duża liczba podmiotów gospodarczych  powinna uzasadniać potrzebę wzmocnienia a nie niezrozumiałego, nieodpowiedzialnego osłabienia kontroli skarbowej w tym regionie. Tym samym pojawia się pytanie, komu zależy na takim działaniu, Kto bierze odpowiedzialność za takie działania? 

Odnosimy wręcz wrażenie, że tak naprawdę chodzi o swoiste „dowartościowanie” niektórych jednostek organizacyjnych kontroli skarbowej nie mających na swoim terenie działania wystarczającej liczby jednostek do kontroli, a przekazanie części terytorium województwa świętokrzyskiego do UKS Rzeszów w sytuacji, gdy UKS Kielce niedawno przejął do kontroli południową część Mazowsza - wrażenie to dodatkowo uwiarygadnia.

Profesjonalne zarządzanie kadrami nie powinno oznaczać jedynie likwidacji jednostek zamiejscowych oraz rozwój największego ośrodka kosztem likwidacji miejsc pracy i jednostek organizacyjnych w mniejszych miastach położonych w województwie mazowieckim. Dlaczego potencjał gospodarczy dużych miast w województwie mazowieckim porównywany jest jedynie z Warszawą, a nie w odniesieniu do potencjału  i zasobów ludzkich regionów w innych województwach? Dlaczego oprócz liczby podmiotów gospodarczych nie brane są inne parametry np. wartość sprzedaży, ryzyko występowania nieprawidłowości, działania prewencyjne?

Likwidacja wszystkich zorganizowanych jednostek organizacyjnych UKS w województwie mazowieckim poza Warszawą nie służy w żaden sposób ani interesowi Skarbu państwa ani obywatelom, ponieważ nie jest nam znana żadna wyjątkowa konieczność oraz okoliczności, które racjonalnie mogłyby uzasadnić dalsze procedowanie przedstawionego do konsultacji projektu rozporządzenia.

Przedstawiony do zaopiniowania projekt pokazuje (niestety) wyraźnie, że Minister Finansów za nic ma nie tylko opinie partnerów społecznych. Również brak jest w tym przypadku dowodów na to, że błędy popełniane w trakcie procedowania aktów prawnych w resorcie finansów – nawet w przypadku ich sygnalizowania – nie są eliminowane.

W piśmie RSK znak SK/420/2011, stanowiącym opinię do bliźniaczego aktu prawnego, napisaliśmy między innymi:                 

Załączona do Projektu „Ocena skutków regulacji” (OSR) zawiera szereg nieprawdziwych tez, brak jest także obowiązkowych elementów OSR, wymaganych przez uchwałę Nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. Regulamin pracy Rady Ministrów (dalej „Uchwała”), a mianowicie:

-         „Wejście w życie rozporządzenia pozwoli na lepsze wykorzystanie zasobów ludzkich oraz usprawnienie i zwiększenie efektywności działań kontroli skarbowej.” – na temat prawdziwości tych tez napisano wyżej.

-         „Wejście w życie projektu może spowodować niewielkie zwiększenie wydatków z tytułu  dostosowania struktury organizacyjnej Urzędu Kontroli Skarbowej w Kielcach, tj. koszty delegacji. W/w koszty będą pokryte w ramach przyznanych kontroli skarbowej środków budżetowych na 2012 r. Projekt spowoduje jednocześnie zmniejszenie wydatków Urzędu Kontroli Skarbowej w Warszawie z tytułu wynajmu pomieszczeń dla pracowników świadczących pracę w ośrodku zamiejscowym w Radomiu. Ponadto przedmiotowa nowelizacja może mieć pozytywny wpływ na sektor finansów publicznych. Lepsze wykorzystanie zasobów ludzkich oraz usprawnienie i zwiększenie efektywności działań kontroli skarbowej będzie miało przełożenie na wzrost wpływów budżetowych.”.

Nieprawdziwa jest teza o „niewielkim zwiększeniu wydatków” (koszty delegacji). Otóż niezbędne będzie utrzymywanie nadal pomieszczeń kontroli skarbowej w Radomiu (przyczyny podano wyżej), a jednocześnie niezbędne stało się ponoszenie dodatkowych wydatków na wynajem pomieszczeń w Warszawie dla pracowników mieszkających i świadczących do tej pory pracę w Radomiu (już teraz koszt wynajmu budynku w Warszawie to 4 mln złotych rocznie, niezbędne jest wynajęcie dodatkowo w Warszawie 70 m² powierzchni biurowej w cenie 48 złotych netto za metr kwadratowy miesięcznie, podczas gdy budynek w Radomiu jest własnością skarbu państwa; zamierza się także kupić nowy sprzęt biurowy). W jaki sposób i o jaką nawet przybliżoną kwotę mają wzrosnąć wpływy budżetowe – nie podano w uzasadnieniu, a Ministerstwo Finansów na ten temat materiałów nie posiada. Ponoszone dodatkowo koszty są tym bardziej niezrozumiałe i naganne z punktu widzenia racjonalności gospodarowania, że UKS Warszawa w najbliższych 2 latach ma przenieść się do własnego, właśnie remontowanego, budynku.

Powyższe stanowi o naruszeniu § 9 Uchwały, który nakazuje dokonać oceny przewidywanych skutków (kosztów i korzyści) społeczno-gospodarczych regulacji przed opracowaniem projektu założeń projektu ustawy oraz projektu aktu normatywnego.

-         Nieprawdziwa jest teza o braku wpływu regulacji na rynek pracy. Radom, to miasto o największym w Polsce bezrobociu. Likwidacja 42 miejsc pracy w Radomiu to bezrobocie jeszcze zwiększy, a pracownicy zmuszeni do dojazdów po 5 godzin dziennie do pracy już niedługo zasilą szeregi radomskich bezrobotnych.

-         W części uzasadnienia: „Wpływ regulacji na: sektor finansów publicznych, na polski rynek pracy, konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorczość oraz sytuację i rozwój regionalny - konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorczość, w tym na funkcjonowanie przedsiębiorstw.” napisano:

„Ze względu na projekt nie ma wpływu na konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorczość.”

Nie wiadomo więc, ze względu na co – zdaniem legislatorów - regulacja „nie będzie miała wpływu na konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorczość”. Podobnie nie napisano w ogóle o wpływie na sytuację i rozwój regionalny („Ze względu na projekt nie ma wpływu na sytuację i rozwój regionalny”). To już nawet nie jest nieuwaga czy błąd legislatorów. To ich kompromitacja.

Jak ważne bowiem jest uzasadnienie do projektowanego aktu prawnego czy ocena skutków regulacji nie trzeba przekonywać nikogo, kto chociaż pobieżnie zna zagadnienie zasad tworzenia prawa.

„Służy ono ujawnieniu intencji prawodawcy i jest jednym z mechanizmów kontroli społecznej, umożliwiając pośrednie uczestnictwo ogółu obywateli danego państwa w procesie rządzenia państwem. Poza tą podstawową funkcją warto zwrócić uwagę na to, że uzasadnienia projektów aktów prawnych odgrywają też ważną rolę w:

-         samym procesie prawotwórczym, porządkując informacje uzyskiwane w poszczególnych etapach tego procesu (zob. komentarz do 1 ZTP),

-         upowszechnianiu wiedzy o projektowanej regulacji,

-         procesie stosowania prawa, służąc jako tzw. niesamoistne źródło prawa, ułatwiając zrozumienie intencji prawodawcy.[1]

Uzasadnienie powinno być jasne i wyczerpujące. (…) Jeśli upoważnienie do jego wydania ma charakter fakultatywny, powinno się w tej części uzasadnić przesłanki, jakie skłoniły dany organ do podjęcia decyzji o wydaniu danego rozporządzenia. W tej części powinny się znaleźć informacje o wszystkich etapach prac nad projektem danego rozporządzenia wymienionych w § 1 ZTP wraz z uzasadnieniem decyzji podejmowanych na tych etapach. W szczególności warto zamieścić w uzasadnieniu informacje o tym, jakie były rozważane alternatywne rozwiązania prawne i inne niż prawne środki oddziaływania umożliwiające osiągnięcie zamierzonych celów i dlaczego z nich zrezygnowano. (…) Dobrze sporządzone uzasadnienie może pozytywnie wpłynąć na legitymizację rozporządzenia (zob. postanowienia TK: z dnia 28 lutego 2007 r., SK 78/06, OTK-A 2007, nr 2, poz. 21; z dnia 12 lutego 2008 r., U 1/06, OTK-A 2008, nr 1, poz. 18), a brak uzasadnienia przyjętego rozwiązania może potwierdzić zarzut arbitralności prawodawcy (zob. wyrok TK z dnia 16 stycznia 2007 r., U 5/06, OTK-A 2007, nr 1, poz. 3).”[2]

„Ocena wpływu działań podejmowanych przez administrację dokonywana jest przez pracowników administracji i nie powinno budzić wątpliwości, iż wybór sposobu działania dokonany był po przeprowadzeniu rzetelnej analizy. Realizacji tej zasady służy stosowanie ekonomicznych metod pomiaru kosztów i korzyści proponowanych rozwiązań.”[3]

Szkoda też, że osoby opracowujące projekt nie zapoznały się z  ogólnymi zasadami dotyczącymi metodyki opracowywania projektów założeń projektów ustaw[4], w tym - przede wszystkim – z zasadami uzasadniania, ale także zasadą zupełności. Gdyby bowiem zechciały się z tymi regułami zapoznać, z pewnością wiedziałyby, że obowiązek właściwego uzasadniania projektów aktów normatywnych sprzyja transparentności postępowania ustawodawczego, a zasada zupełności – racjonalnemu przewidywaniu skutków finansowych uchwalenia projektowanej ustawy, nie zaś przekazywania „opinii” w tym zakresie mających de facto wartość wróżb andrzejkowych... „

Jak widać prawie wszystkie uwagi do sposobu procedowania i jakości przekazanych do zaopiniowania materiałów pozostają aktualne. Uzasadnienie do opiniowanego rozporządzenia zawiera JEDEN akapit dotyczący celu jego wprowadzenia oraz skutków jego wejścia w życie. Brak jest także informacji o kosztach wejścia wżycie nowego rozwiązania (chociażby przybliżonych), oraz jakichkolwiek materiałów na poparcie stawianych tez z uzasadnienia w brzmieniu:

„Celem projektowanego rozporządzenia jest umożliwienie odpowiedniego dostosowania struktur kontroli skarbowej do potencjału gospodarczego województwa mazowieckiego, kujawsko – pomorskiego,  lubelskiego, łódzkiego, podkarpackiego, podlaskiego, świętokrzyskiego i warmińsko - mazurskiego. W rezultacie doprowadzi to do lepszego wykorzystania zasobów ludzkich kontroli skarbowej. Zmiana terytorialnego zasięgu działania dyrektorów urzędów kontroli skarbowej determinowana jest liczbą działających na danym terenie podmiotów gospodarczych, co pozwoli na wzmocnienie kontroli skarbowej w tych rejonach, w których koncentruje się działalność podmiotów podlegających kontroli.”.

Po raz kolejny w OSR pojawia się nieprawdziwe stwierdzenie, iż „Projektowane rozporządzenie nie ma wpływu na rynek pracy”.

Krytycznie należy też odnieść się do terminu wejścia w życie projektu po 14 dniach od jego publikacji. Wejście w życie rozporządzenia spowoduje przecież radykalne zmiany nie tylko właściwości miejscowej, ale przede wszystkim w sytuacji życiowej i zawodowej ponad 100 pracowników likwidowanych jednostek organizacyjnych na Mazowszu. Tymczasem zmiany nie są przygotowane, nie są, nie były i prawdopodobnie nie będą prowadzone żadne konsultacje czy rozmowy ze związkami zawodowymi funkcjonującymi w UKS Warszawa, brak jest także jakichkolwiek procedur dotyczących zmiany warunków pracy zatrudnionych tam pracowników. Nie odniesienie się MF do zawartych w piśmie SK/337/2012 ważkich pytań dotyczących pracowników, w tym:

1. Jak projekt wpłynie na organizację warunków pracy pracowników, ich stanowisk, miejsc pracy oraz innych dóbr osobistych (np. wynagrodzeń – w przypadku zmiany pracodawcy)?
2. Jakie przyjęto szczegółowe założenia organizacyjne przy zmianie warunków pracy dla pracowników? Czy opracowano szczegółowy plan działań i odpowiednie procedury? Jeżeli tak, wnosimy o ich przedstawienie.
3. Czy lub jak pracodawca zamierza współdziałać z organizacją związkową przy projektowanych zmianach organizacyjnych?
4. Czy został opracowany harmonogram działań skierowanych do kierowników jednostek organizacyjnych oraz pracowników w związku z zapisem informującym o wejściu w życie rozporządzenia po 14 dniach od jego ogłoszenia? Jeżeli tak, wnosimy o jego przedstawienie.
5. Czy i w jakim stopniu (dla ilu osób, z jakich terenów, miast, istniejących jednostek organizacyjnych) zmiany zwiększą lub zmniejszą uciążliwości związane z dojazdem pracownika z miejsca zamieszkania do miejsca pracy w innej jednostce organizacyjnej (np. zwiększone koszty pracownika lub rażąco wydłużony czas dojazdu lub zaproponowanie przez pracodawcę warunków pracy zmuszających do zmiany miejsca zamieszkania lub rozwiązania umowy o pracę wobec szkodliwych dla pracownika warunków pracy lub aktualnie występujących obiektywnych uwarunkowań rodzinnych pracownika)?
6. Czy projektodawca dysponuje rozpoznaniem sytuacji w zakresie, o którym mowa w pytaniu nr 5?
7. Czy analizowano skalę zjawiska, dokonano oceny  rezultatów lub przygotowano projekt rozwiązań organizacyjnych w zakresie, o którym mowa w pytaniu nr 5?
8. Czy wypracowanie rozwiązań w zakresie organizacji warunków pracy pracowników, ich stanowisk, miejsc pracy oraz innych dóbr osobistych zostanie zlecone wyłącznie kierownikom jednostek organizacyjnych po wprowadzeniu zmian właściwości terytorialnej, co może ograniczyć do minimum możliwość wypracowania korzystnych systemowych rozwiązań w celu zapewnienia właściwej organizacji wykonywania zadań z zakresu kontroli skarbowej?
9. Na jakich szczegółowych założeniach oparta jest teza o osiągnięciu lepszego rezultatu wykorzystania zasobów pracowników? Prosimy o przedstawienie analiz i materiałów źródłowych potwierdzających tę tezę.
10. Czy i w jaki sposób założenia zmian organizacyjnych pracy zmniejszą uciążliwość pracy pracowników, poprawią jakość i warunki pracy?
11. Czy projektowane rozwiązania przyczynią się do zorganizowania pracy w sposób zapewniający pełne wykorzystanie czasu pracy, jak również osiąganie przez pracowników, przy wykorzystaniu ich uzdolnień i kwalifikacji, wysokiej wydajności i należytej jakości pracy, jeśli tak, to w jaki sposób? Prosimy o przedstawienie analiz, symulacji, itp. w tym zakresie.
12. W jaki sposób zorganizowane zostaną przez pracodawców miejsca pracy (wyposażenie stanowisk pracy, zabezpieczenie sprzętu i materiałów, itp.)?
13. W których jednostkach organizacyjnych nastąpią zmiany umów o pracę oraz ile wypowiedzeń zmieniających planowane jest w związku ze zmianami? Prosimy o dane ilościowe w podziale na stanowiska i miejsca pracy w poszczególnych urzędach objętych skutkami wejścia w życie rozporządzenia.
14. Czy były rozważane inne koncepcje zmian właściwości terytorialnej w województwie mazowieckim (np. wydzielenie miasta Warszawy i powstanie odrębnej jednostki poza Warszawą dla innych powiatów z województwa mazowieckiego, tj. z poszanowaniem ustawowo powszechnie obowiązujących i znanych każdemu obywatelowi w naszym kraju zasad administracyjnego podziału terytorialnego Państwa), jeśli tak, to jakie?

 - kompromitują wręcz twórców projektu i osoby odpowiedzialne za funkcjonowanie kontroli skarbowej…

W przypadku obowiązywania projektu rozporządzenia w proponowanym kształcie powstanie wiele zagrożeń, w tym w szczególności:

• Zmniejszenie sprawności i skuteczności działania kontroli skarbowej na terenach istniejących jednostek organizacyjnych poza Warszawą.
• Pogorszenie warunków organizacji pracy.
• Zmniejszenie  sprawności działania i skuteczności pracowników realizujących zadania określone w ustawie, posiadających miejsce zamieszkania na terenach  istniejących jednostek zamiejscowych.
• Dezorganizacja pracy pracowników posiadających miejsce zamieszkania na terenach  istniejących jednostek zamiejscowych, ze względu na uciążliwe dojazdy do przedsiębiorcy lub stałego miejsca pracy. Wielogodzinne uciążliwe dojazdy do pracy jak i powrót z niej powodują gorsze wykorzystanie pracowników posiadających specjalistyczne  wykształcenie, wiedzę oraz wieloletnie doświadczenie w wykonywaniu ustawowych zadań i obowiązków służbowych. Zdziwienie budzi zapis wejścia w życie rozporządzenia po upływie 7 dni od ogłoszenia, który w żaden sposób nie umożliwia pracownikom ani pracodawcom  przygotowanie się do wprowadzanych zmian.
• Pogorszenie sytuacji pracowników oraz pracodawców. Odejście dobrze przygotowanej i wykształconej kadry, która od lat związana jest z ochroną interesów Skarbu Państwa.
• Spowodowanie braku przejrzystości w procedurach odwoławczych. Np. II instancja jaką jest Izba Skarbowa w Warszawie swym zasięgiem obejmuje jedynie województwo mazowieckie, tak samo jak Wojewódzkie Sądy Administracyjne. Działanie np. UKS   w Lublinie obejmować będzie zakres terytorialny Izb Skarbowych i Sądów Administracyjnych województwa lubelskiego i mazowieckiego. Podobnie w UKS Olsztynie i Bydgoszczy.
• Możliwy ukryty zamiar likwidacji miejsc pracy w istniejących zorganizowanych jednostkach województwa mazowieckiego nie uwzględnia stanu własności nieruchomości oraz związanych z tym korzyści ekonomicznych. Wydziały Zamiejscowe w Płocku, Ciechanowie i Siedlcach posiadają własne siedziby (budynki), których utrzymanie jest o wiele tańsze niż utrzymanie lokalu np. w Warszawie. W związku z tym zasadnym jest wykonywanie obowiązków służbowych przez pracowników znających lokalny teren, a także ze względu na wysokość poniesionych kosztów delegacji do miejsc położonych w sąsiedztwie siedzib wydziałów lub miejsc zamieszkania pracowników. Np. koszty utrzymania budynku w Płocku, który jest w zarządzie Urzędu Kontroli Skarbowej w Warszawie, są o wiele niższe niż koszt wynajmowania dodatkowych pomieszczeń biurowych w Warszawie. Realizacja zadań w zorganizowanej jednostce wpływa na obniżenie kosztów prowadzonych postępowań zarówno w tej jednostce  jak i przez inne Urzędy oraz prokuraturę (pomoc prawna). Takie rozwiązanie ułatwia przedsiębiorcom uczestnictwo w czynnościach kontrolnych.

Należy dodać, że faktyczne występowanie ww.  zagrożeń nie będzie zgodne z celami określonymi w ustawie o kontroli skarbowej, ustawie o finansach publicznych, zasadach pracy, a także w uzasadnieniu przedmiotowego projektu rozporządzenia.  Podsumowując -  projektowany akt prawny,  ze względu na przedstawione uwarunkowania faktyczne i prawne nie powinien być w ogóle podjęty i wejść do obiegu prawnego.

Biorąc to pod uwagę wnosimy o:

• zatrzymanie procesu legislacyjnego i ponowne rozważenie zasadności proponowanych zmian,
• zastosowanie zasady spójności, jasności, racjonalności i przejrzystości poprzez zachowanie zgodności obszarów właściwości z administracyjnymi granicami województw,
• pozostawienie miejsc pracy w istniejących jednostkach organizacyjnych (budynkach)  w województwie mazowieckim (w Płocku, Ciechanowie, Siedlcach).

Na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 maja 1991 roku o związkach zawodowych wnosimy, w razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska Związku, o pisemną informację na ten temat z podaniem szczegółowego uzasadnienia zajętego przez Ministerstwo Finansów stanowiska i odniesienia się do każdego z zastrzeżeń i wątpliwości niniejszej opinii.

Przypominamy jednocześnie, że Ministerstwo Finansów nie zrealizowało zaleceń pisma Rządowego Centrum Legislacji znak RCL.DPG.542-1579/11 z 14 lutego 2012 r. (dotyczącego szczegółowego odnoszenia się do uwag zgłaszanych w trakcie opiniowania projektów aktów prawnych) – mamy nadzieję, że tym razem będzie inaczej…

z up. RSK

Tomasz Ludwiński

Do wiadomości:

- Rządowe Centrum Legislacji

012-