 |  
Opinia do projektu ustawy o racjonalizacji zatrudnienia w państwowych jednostkach budżetowych i niektórych innych jednostkach sektora finansów publicznych (projekt z dnia 13.08.2009 roku).
Jak wynika z § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", podjęcie decyzji o przygotowaniu projektu ustawy poprzedza się ?zasięgnięciem opinii podmiotów zainteresowanych rozstrzygnięciem sprawy?. Przepis ten został w sposób ewidentny i bezdyskusyjny naruszony, gdyż decyzja o przygotowaniu projektu nie została poprzedzona zasięgnięciem opinii związków zawodowych funkcjonujących w państwowych jednostkach budżetowych oraz Zespołu Doraźnego Trójstronnej Komisji ds. pracowników samorządowych oraz służby cywilnej. Projekt zakłada masowe zwolnienia pracowników i to na zasadach szczególnych (wyraźnie mniej korzystnych) w stosunku do obowiązującego prawa pracy i w tych okolicznościach winien być bezwzględnie przedstawiony związkom zawodowym już na etapie przygotowywania. Jednym z zadań utworzonego niedawno Zespołu Doraźnego Trójstronnej Komisji ds. pracowników samorządowych oraz służby cywilnej miało być wypracowywanie i uzgadnianie rozwiązań dotyczących pracowników samorządowych oraz służby cywilnej, a w szczególności: wynagrodzeń, wytycznych ocen kwalifikacyjnych, wartościowania stanowisk pracy, przepisów szczególnych z zakresu prawa pracy, środków na funkcjonowanie. Nie ulega więc wątpliwości, że Zespół również powinien być poinformowany o planach związanych z redukcjami zatrudnienia, a sprawa powinna być przedyskutowana w ramach posiedzenia plenarnego tego zespołu. Tak się nie stało, co narusza nie tylko wskazany wyżej przepis rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku. Powyższe narusza w sposób ewidentny zasadę dialogu społecznego, stanowiącą jedną z podstawowych zasad Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku.
Projekt przewiduje (art. 17) wydanie rozporządzeń wykonawczych w sprawie określenia przez Prezesa Rady Ministrów:
? jednostek zwolnionych z obowiązku racjonalizacji zatrudnienia,
? jednostek uprawnionych do ograniczenia racjonalizacji zatrudnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 projektu, wraz ze wskazaniem poziomu tego ograniczenia,
? jednostek zwolnionych z obowiązku utrzymania zatrudnienia na poziomie, o którym mowa w art. 3 ust. 1 projektu - mając na względzie konieczność zapewnienia bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, ochrony zdrowia lub środowiska bądź szczególne znaczenie wykonywanych przez jednostkę zadań dla funkcjonowania państwa, a także efektywność wykonywanych zadań.
Nie ulega więc żadnej wątpliwości, że są to rozporządzenia o znaczeniu podstawowym dla funkcjonowania ustawy i mimo ich fakultatywności nie obejdzie się bez ich opracowania, stąd ? na podstawie § 13 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ? projekty tych rozporządzeń powinny być przygotowane i przedstawione do konsultacji społecznych jednocześnie z projektem ustawy. W Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Rady Ministrów takich rozporządzeń jednak nie opublikowano, a na dodatek sam projekt ustawy nie jest wymieniony w publikacjach dotyczących planu prac legislacyjnych rządu. Ratio legis ustawy również nie zawiera żadnych informacji o jednostkach, które mają być zwolnione z obowiązku ?racjonalizacji? zatrudnienia.
Projekt ustawy określać ma jakoby (art. 1) ?zasady, sposób i tryb racjonalizacji zatrudnienia w państwowych jednostkach budżetowych i niektórych innych jednostkach sektora finansów publicznych?, przy czym celem ?racjonalizacji zatrudnienia? ma być ?zwiększenie efektywności wykonywania zadań? podmiotów, w których ta ?racjonalizacja? ma zostać przeprowadzona.
Zgodnie ze słownikiem języka polskiego ?racjonalizacja? oznacza ?wszelkie metody i techniki zmierzające do osiągnięcia możliwie najkorzystniejszych wyników, przy możliwie najniższych kosztach (nakładach czasu, energii, surowców, pracy ludzkiej itp.)?. Z ustawy nie wynika jednak w żaden sposób, dlaczego za ?racjonalizację? należy uznać fakt redukcji zatrudnienia i jakie to pozytywne skutki w postaci ?zwiększenia efektywności wykonywania zadań? podmiotów, w których ta ?racjonalizacja? ma zostać przeprowadzona ? mają być w ten sposób osiągnięte. Uzasadnienie nie zawiera żadnych danych obrazujących przeciętne obciążenie pracą poszczególnych rodzajów jednostek objętych ustawą ? nie wiemy więc czy redukcja zadań jest w ogóle w większości z nich możliwa bez uszczerbku dla jakości i samego faktu pełnego wykonywania przez te jednostki obowiązków. Wbrew wnioskom związków zawodowych, do tej pory Kancelaria Prezesa Rady Ministrów nie opracowała całościowej oceny stopnia obciążenia pracą poszczególnych jednostek budżetowych, nie odniosła się także do takich badań przeprowadzonych, jak do tej pory, jedynie w służbach skarbowych, gdzie wykazano w sposób rzetelny i kompleksowy, iż możliwości redukcji zatrudnienia bez uszczerbku dla wykonywania zadań nie ma.
Wspomnieć należy także, że sam projektodawca w uzasadnieniu do projektu zaprzeczył, jakoby celem ustawy miała być racjonalizacja rozumiana jako zwiększenie efektywności wykonywania zadań. Stwierdził bowiem wyraźnie, że celem nadrzędnym jest ?konieczność zmniejszenia wydatków na wynagrodzenia i pochodne od wynagrodzeń, ponoszonych bezpośrednio z budżetu państwa?. Nie chodzi zatem o racjonalizację, lecz o nadzwyczajne i mogące przynieść więcej szkody, niż pożytku oszczędności?
Tytuł ustawy powinien zawierać ?ogólne określenie przedmiotu ustawy? (§ 16 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"), przy czym przedmiot ustawy winien być określony ?w sposób adekwatnie informujący o jej treści? (§18 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"). Biorąc pod uwagę powyższe należy zmienić tytuł ustawy i wyraz ?racjonalizacji? zastąpić słowami ?redukcji zatrudnienia?, gdyż - biorąc pod uwagę zapisy projektu ustawy - dopiero tytuł ?ustawa z dnia .......... o redukcji zatrudnienia w państwowych jednostkach budżetowych i niektórych innych jednostkach sektora finansów publicznych? wypełni dyspozycję ?adekwatnego? poinformowania w tytule ustawy o jej treści i będzie odzwierciedlał istotę tej ustawy. Bo racjonalizacja polegająca na zwolnieniu co dziesiątego pracownika przypomina raczej swoistą decymację, przy czym wydawało się, że metoda ta odeszła z katalogu kar wraz z systemami totalitarnymi.
Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ustawa powinna być tak skonstruowana, aby od przyjętych w niej zasad regulacji nie trzeba było wprowadzać licznych wyjątków. Państwowa sfera budżetowa i ?inne jednostki budżetowe? to nie tylko wymienione w projekcie ustawy podmioty mające podlegać rygorom zwolnień, ale także szereg innych jednostek tworzących sektor finansów publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Ustawodawca założył jednak szereg wyłączeń, przy czym zaskakujące jest uzasadnienie takiego rozwiązania (tj. rozwiązania wykluczającego znaczną część sfery budżetowej spod działania ustawy). Otóż projektodawca wyłączył:
? jednostki sektora finansów publicznych tworzących podsektor samorządowy w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, w tym gminnych, powiatowych i samorządowych wojewódzkich jednostek budżetowych ? z uwagi na ?uzasadnione statuowaną w art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, a także specyfiką ich finansowania ze środków publicznych?,
? uczelnie publiczne, jednostki badawczo-rozwojowe, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, państwowe instytucje kultury, Polską Akademię Nauk i tworzonych przez nią jednostki organizacyjne, a także zaliczone do jednostek sektora finansów publicznych państwowych osób prawnych, innych niż agencje i fundusze celowe, utworzonych na podstawie ustaw w celu wykonywania zadań publicznych ? z uwagi na ?szczególną doniosłość przedmiotu działalności tych jednostek oraz jej znaczenie społeczno-gospodarcze?.
Przedstawione do wyłączeń uzasadnienia są kuriozalne, gdyż równie dobrze można je przyporządkować do jednostek, które redukcja zatrudnienia obejmuje. W tych okolicznościach cel założony w ustawie, a więc kompleksowa racjonalizacja zatrudnienia to fikcja i szkodliwa dla objętych przedmiotem ustawy jednostek, gdyż efektem będzie nie racjonalizacja, lecz pozbywanie się doświadczonej w większości kadry urzędniczej. Dla uzyskania głównego efektu, a więc oszczędności w wydatkach, ustawa powinna objąć jak najwięcej jednostek organizacyjnych, co pozwoliłoby osiągnąć zakładane oszczędności bez rozwiązywania zawartych już umów o pracę.
Nie bardzo wiadomo dlaczego ?racjonalizacja zatrudnienia? utożsamiana jest przez projektodawcę z redukcją zatrudnienia. Na jakiej podstawie wyliczono, że redukcja etatów jest w ogóle możliwa? Czy przeprowadzono głębokie i kompleksowe (jakiekolwiek) analizy? Czy odniesiono się do zadań, jakie administracja ma do wykonania? Treść projektu i uzasadnienia wskazują jednoznacznie, że nie. Gdyby bowiem takie analizy przeprowadzono, zaczęto by od racjonalizacji lokowania etatów w poszczególnych służbach, gdyż są takie, gdzie wakaty stanowią 1/3 wszystkich etatów. Są też takie służby (na przykład skarbowe), gdzie wykonanie zadań uzależnione jest od zatrudniania stażystów, gdyż liczba przyznanych etatów nie umożliwia pełnej realizacji zadań. Wspomnieć w tym miejscu należy opinię profesor Józefiny Hryniewicz, byłego dyrektora Krajowej Szkoły Administracji Publicznej: ?sprawdzenie stanu zatrudnienia i nałożonych na administrację obowiązków powinno być wstępem do planowania jakichkolwiek zmian zatrudnienia w administracji?.
Uzasadnienie nie tłumaczy, dlaczego redukcja ma wynieść 10%, a nie na przykład 5% czy 50% (skoro redukcja zatrudnienia to ?racjonalizacja?, to powinna wynieść 100% - ?racjonalizacja? byłaby wtedy całkowita, oczywiście ?racjonalizacja? w rozumieniu twórców projektu?). Nie wiadomo, dlaczego zakłada się w równym stopniu redukcje w tych jednostkach organizacyjnych, gdzie wskaźnik wakatów jest bardzo duży, w tych, gdzie w praktyce jedyną możliwość wykonania zadań daje dodatkowe zatrudnienie pomocnicze osób kierowanych do urzędów przez Powiatowe Biura Pracy, a niektórych jednostek redukcje zatrudnienia mają w ogóle nie objąć (służby mundurowe, prokuratura, itd.)? Nie wiadomo także, dlaczego nie uwzględniono zmian demograficznych dokonujących się w naszym kraju od wielu lat oraz konieczności utrzymywania proporcjonalnie większego zatrudnienia w tych regionach (województwach), gdzie zadań jest stosunkowo więcej (przykład: Mazowsze, Śląsk, Wielkopolska i służby skarbowe w tych województwach posiadające znaczny niedobór etatów). Racjonalizacja zatrudnienia w sferze budżetowej powinna te zmiany również uwzględniać.
Ustawodawca nie wyjaśnił, dlaczego zmniejszenie zatrudnienia ma nastąpić w stosunku do stanu zatrudnienia na 30 czerwca 2009 roku, a nie na przykład na 1 stycznia 2009 roku czy jakąś inną datę. Być może jest to dobry termin, ale tego nie wiemy, gdyż projektodawca nie uzasadnił, skąd akurat ta data.
Dla zadość uczynienia wymogom § 21 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" oraz dla uniknięcia wątpliwości interpretacyjnych w przepisach ogólnych ustawy należałoby zamieści objaśnienia użytych w ustawie określeń. Nie wyjaśniono na przykład, co rozumieć pod kluczowym dla ilości redukowanych etatów pojęciem ?zatrudnienia?. Czy oznacza to liczbę etatów planistycznych w danej jednostce, czy liczbę etatów obsadzonych. Jest to o tyle istotne, że w niektórych jednostkach organizacyjnych liczba wakatów jest bardzo znaczna. Przy przyjęciu zatem faktycznego zatrudnienia, jako podstawy wyliczenia liczby redukowanych etatów, redukcja zatrudnienia dotyczyć będzie jedynie redukcji etatów, co nie będzie możliwe w przypadku jednostek organizacyjnych przeciążonych pracą, gdzie zatrudnienie z tego powodu jest pełne. W tych jednostkach nie dość, że obciążenie pracą jest znaczne, ?racjonalizacja? oznaczać będzie po prostu konieczność zwalniania pracowników. To rozwiązanie kuriozalne i z punktu widzenia racjonalności działania bezsensowne i szkodliwe. Zanim zatem w sposób automatyczny nastąpią redukcje etatów, powinna zostać przeprowadzona stosowna analiza w tym zakresie.
Ustawodawca dopuszcza realizację ?racjonalizacji? poprzez:
? niezawarcie z pracownikiem kolejnej umowy o pracę, w przypadku umowy zawartej na okres próbny, umowy zawartej na czas określony i umowy zawartej na czas wykonania określonej pracy,
? rozwiązanie z pracownikiem stosunku pracy,
? obniżenie wymiaru czasu pracy pracownika z jednoczesnym proporcjonalnym zmniejszeniem wynagrodzenia za pracę.
Nie bardzo wiadomo, dlaczego nie wymieniono w sposób wyraźny innych form racjonalizacji funkcjonowania rzędów, na przykład:
? rozwiązywania umowy o pracę z tymi osobami, które posiadają uprawnienia emerytalne i pracują oraz osób, które otrzymują emerytury i pracują (powinna to być podstawowa metoda redukcji zatrudnienia, gdyż nie prowadzi do całkowitego pozbawiania dochodów pracownika),
? czasowego obniżenia poziomu wynagrodzenia (w porozumieniu z pracownikiem) czy zmian o charakterze organizacyjnym lub systemowym (na przykład rezygnacja z utrzymywania samochodów służbowych i ich kierowców na rzecz upowszechnienia ryczałtów na samochody prywatne, czy też przenoszenie siedzib urzędów do tych miejsc, gdzie utrzymywanie infrastruktury jest tańsze).
Nie wiadomo także, dlaczego w ustawie nie określono katalogu kryteriów decydujących o zwalnianiu (zatrzymywaniu) pracowników, na przykład kryteriów w postaci poziomu wykształcenia czy ocen okresowych pracowników przeprowadzanych w służbie cywilnej systematycznie od lat. . Brak takich kryteriów pozwoli na całkowitą dowolność decydentów w sprawie zwolnień, co sprzyjać będzie z pewnością wielu niemerytorycznym decyzjom w tym zakresie, zwłaszcza że od decyzji tych ustawa nie przewiduje możliwości odwołania. Brak takich czy podobnych merytorycznych kryteriów przesądza jednocześnie, że ustawa to zwykły bubel mający na celu dokonanie tzw. czystek w służbach rządowych.
Art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowi, że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W tych okolicznościach zdumiewa fakt, że z jednej strony Rząd wdraża z życie ustawę z dnia 1 lipca 2009 r. o łagodzeniu skutków kryzysu ekonomicznego dla pracowników i przedsiębiorców, gdzie przyjęte rozwiązania mają pomóc przetrwać czas kryzysu zarówno przedsiębiorcom, jak i zatrudnianym przez nich pracownikom, z drugiej zaś strony Rząd proponuje w ustawie o racjonalizacji zatrudnienia w państwowych jednostkach budżetowych i niektórych innych jednostkach sektora finansów publicznych rozwiązania o wiele mnie korzystne, niż w przypadku pracowników redukowanych w innych branżach czy sytuacjach.
W ustawie z dnia 1 lipca 2009 r. o łagodzeniu skutków kryzysu ekonomicznego dla pracowników i przedsiębiorców przewidziano między innymi następujące rozwiązania mające służyć ochronie pracobiorców:
? ograniczenie czasu pracy dla zapewnienia zatrudnienia do czasu wyjścia z kryzysu,
? świadczenia finansowane z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych dla pracowników,
? przyznawanie, wypłaty i zwrotu środków na dofinansowanie kosztów szkoleń i studiów podyplomowych pracowników oraz na wypłatę stypendiów dla pracowników finansowanych ze środków Funduszu Pracy.
Ustawa z dnia 1 lipca 2009 r. przewiduje także ochronę miejsc pracy tych pracowników, którzy zgodzili się na zmniejszenie wynagrodzenia na czas przejściowy lub przebywają na urlopie przestojowym. Jednocześnie, mimo nadzwyczajnych powodów stanowiących przesłanki uchwalenia tej ustawy, nadal zagwarantowane są środki ochrony pracy dla wskazanych członków związku oraz Zakładowych Społecznych Inspektorów Pracy. Oczywiście jest różnica pomiędzy przedsiębiorcą, a zakładem pracy finansowanym z budżetu państwa, ale racjonalizacja zatrudnienia nigdzie nie powinna oznaczać po prostu czystek personalnych na zasadzie zwolnienia co dziesiątego pracownika bez względu na jego kwalifikacje, posiadane stopnie urzędnicze, sposób nawiązania stosunku pracy (urzędnicy mianowani), osiągnięcia w pracy zawodowej w postaci premii i nagród indywidualnych czy wreszcie dotychczasowe oceny pracowników dokonywane na podstawie odrębnych ustaw.
Nie zostało uzasadnione w żaden racjonalny sposób odstąpienie od stosowania w stosunku do pracowników państwowych jednostek budżetowych ustawy z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników. Trudno bowiem za racjonalne uznać uzasadnienie tego faktu w postaci stwierdzenia, że za wyłączeniem pracowników jednostek budżetowych spod działania ustawy o zwolnieniach grupowych przemawia ?odrębny w porównaniu ze zwolnieniami grupowymi charakter racjonalizacji zatrudnienia i specyfika podmiotów nią objętych?. Jednocześnie zauważyć należy, że stwierdzenie użyte w uzasadnieniu projektu ustawy, iż ?opracowując projekt wzorowano się na rozwiązaniach prawnych określonych w przedmiotowej ustawie? tuszuje jedynie fakt, że zrezygnowano z tych rozwiązań zawartych w ustawie z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników, które są korzystne nie tylko dla pracownic w ciąży i pracowników przed nabyciem praw emerytalnych. Pominięto mianowicie zapisy dotyczące konsultacji przez pracodawcę zamiaru przeprowadzenia grupowego zwolnienia z zakładowymi organizacjami związkowymi dotyczącej (w szczególności) ?uniknięcia lub zmniejszenia rozmiaru grupowego zwolnienia oraz spraw pracowniczych związanych z tym zwolnieniem, w tym zwłaszcza możliwości przekwalifikowania lub przeszkolenia zawodowego, a także uzyskania innego zatrudnienia przez zwolnionych pracowników?. Ograniczono także sprawę powiadomienia organizacji związkowych działających w danej jednostce jedynie do przekazania informacji o liczbie pracowników, z którymi zamierza się rozwiązać stosunek pracy, oraz o proponowanych kryteriach doboru tych pracowników. W ustawie z dnia 13 marca 2003 r. przewiduje się natomiast szerszy zakres konsultacji i współdziałania z organizacjami związkowymi, a mianowicie:
? ?Pracodawca jest obowiązany zawiadomić na piśmie zakładowe organizacje związkowe o przyczynach zamierzonego grupowego zwolnienia, liczbie zatrudnionych pracowników i grupach zawodowych, do których oni należą, grupach zawodowych pracowników objętych zamiarem grupowego zwolnienia, okresie, w ciągu którego nastąpi takie zwolnienie, proponowanych kryteriach doboru pracowników do grupowego zwolnienia, kolejności dokonywania zwolnień pracowników, propozycjach rozstrzygnięcia spraw pracowniczych związanych z zamierzonym grupowym zwolnieniem, a jeżeli obejmują one świadczenia pieniężne, pracodawca jest obowiązany dodatkowo przedstawić sposób ustalania ich wysokości?,
? ?Pracodawca przekazuje zakładowym organizacjom związkowym informacje, o których mowa w ust. 3, w terminie umożliwiającym tym organizacjom zgłoszenie w ramach konsultacji propozycji dotyczących spraw określonych w ust. 2.?,
? ?W trakcie konsultacji pracodawca jest obowiązany przekazać zakładowym organizacjom związkowym także inne niż określone w ust. 3 informacje, jeżeli mogą one mieć wpływ na przebieg konsultacji oraz treść porozumienia, o którym mowa w art. 3.?.
Nie wiadomo dlaczego terminy w projekcie ustawy o racjonalizacji zatrudnienia w państwowych jednostkach budżetowych i niektórych innych jednostkach sektora finansów publicznych są o wiele krótsze, niż w ustawie o zwolnieniach grupowych. Na przykład termin na wypowiedzenie się organizacji związkowych w sprawach zwolnień to 7 dni (w ustawie o zwolnieniach grupowych 20 dni), a termin na rozwiązanie stosunku pracy w projekcie ustawy 14 dni (w ustawie o zwolnieniach grupowych 30 dni). Na dodatek ustawa o zwolnieniach grupowych przewiduje zawieranie porozumienia pomiędzy pracodawcą a związkami zawodowymi w sprawie zasad postępowania w sprawach dotyczących pracowników objętych zamiarem grupowego zwolnienia, a także obowiązki pracodawcy w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia innych spraw pracowniczych związanych z zamierzonym grupowym zwolnieniem, natomiast projekt ustawy o racjonalizacji zatrudnienia w państwowych jednostkach budżetowych przewiduje jedynie opinię związków zawodowych. Projekt ustawy o racjonalizacji zatrudnienia w państwowych jednostkach budżetowych nie przewiduje także pierwszeństwa w ponownym zatrudnieniu zwalnianych pracowników (w ustawie o zwolnieniach grupowych to obowiązek pracodawcy).
Powyższe oraz niespotykane zarówno w Kodeksie pracy, jak i ustawie o zwolnieniach grupowych wyłączenie ochrony wynikającej z art. 32 ustawy z dnia 23 maja 1991 roku o związkach zawodowych oraz art. 13 ustawy z dnia 24 czerwca 1983 roku o społecznej inspekcji pracy w zakresie zakazu rozwiązania stosunku pracy z osobami podlegającymi ochronie przesądzają, że projekt ustawy o racjonalizacji zatrudnienia w państwowych jednostkach budżetowych jest niezgodny z art. 2, 12, 18, 24 i 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W tych okolicznościach wnosimy o zachowanie ochrony przed rozwiązaniem stosunku pracy z osobami wymienionymi w art. 5 ustawy z dnia 13 marca 2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników. Na marginesie jedynie możemy dodać, że podanie w uzasadnieniu do projektu ustawy, że proponowane rozwiązania zapewniają ?znacznie szerszą ochronę pracowników w porównaniu z regulacjami dotyczącymi zwolnień grupowych? jest nieprawdziwe.
W art. 5 projektu ustawy o racjonalizacji zatrudnienia określona jest procedura powiadamiania związków zawodowych lub przedstawicieli załogi o liczbie pracowników, z którymi zamierza się rozwiązać stosunek pracy, oraz o proponowanych kryteriach doboru tych pracowników. Użyte w art. 2 ust. 1 słowo ?proponowanych? sugeruje, że ?kryteria doboru? mogą być zmienione i możliwa jest dyskusja na ich temat mogąca się zakończyć zmianą kryteriów. Ustawa nie zawiera jednak określenia procedur obowiązujących w tym zakresie, nie przewiduje także możliwości dalszych negocjacji dotyczących zmiany decyzji w sprawie listy zwalnianych osób oraz kryteriów doboru pracowników. Zdaniem Rady Sekcji Krajowej należy takie procedury określić oraz dostosować zapisy ustawy tak, aby opinia związków zawodowych nie była tylko nic nie znaczącą formalnością. W przeciwnym razie przepis ten jest zbędny, gdyż stwarza jedynie pozory konsultacji, których de facto nie ma, bo niczemu nie służą i nic z nich nie wynika. Potwierdza to także uzasadnienie do art. 5 ustawy, z którego wprost wynika, że rola związków zawodowych jest ograniczona jedynie do ewentualnego przekazania uwag, które można następnie spokojnie wyrzucić do kosza.
Art. 9 projektu stanowi: ?kierownik jednostki, określając sposób przeprowadzenia racjonalizacji zatrudnienia, bierze w szczególności pod uwagę konieczność zwiększenia efektywności wykonywania przez jednostkę zadań i zmniejszenia środków wydatkowanych na wynagrodzenia w tej jednostce.?. Naszym zdaniem jedno zaprzecza drugiemu. Racjonalizacja zatrudnienia powinna umożliwić podnoszenie wynagrodzeń najlepszym pracownikom, gdyż płaca to podstawowy element systemu motywacyjnego. Jak zatem można wpłynąć na ?zwiększenie efektywności wykonywania zadań? przy redukcji funduszu płac? Zwłaszcza w tych urzędach, gdzie należało by nie redukować, lecz przyjmować pracowników.
W art. 10, 13 i 15 należałoby zobowiązać kierownika jednostki do przekazania informacji nie tylko do Prezesa Rady Ministrów, ale także do związków zawodowych lub przedstawicieli załogi. Brak takiego zapisu spowoduje konieczność występowania do kierownika jednostki o te dane w trybie ustawy o informacji publicznej. Nie ma więc sensu ukrywać tych danych przed przedstawicielami załóg.
Art. 14 projektu nakłada na kierowników jednostek obowiązek utrzymania zatrudnienia na poziomie określonym w art. 3 ust. 1 projektu do 31 grudnia 2011 roku. Czy w związku z tym należy rozumieć, że potem zatrudnienie mogłoby wzrosnąć? Jeżeli tak, to dlaczego ustawa ? podobnie jak przepisy o zwolnieniach grupowych ? nie gwarantują pierwszeństwa powrotu do pracy tym pracownikom, którzy na mocy ustawy ?racjonalizującej? pracę utracili? Czy ustawodawca nie ma wiedzy, że wykształcenie urzędnika w danej branży to kwestia nie tylko środków na szkolenia, ale przede wszystkim czasu? Czy sprawność działania urzędów to faktycznie cel wejścia w życie projektu? Czy może chęć przeprowadzenia w administracji publicznej nieskrępowanych czystek?
Ustawodawca w art. 17 przewiduje, że kierownicy jednostek mogą przekazywać informacje ?dotyczące szczególnego charakteru zadań jednostki a także efektywności wykonywanych zadań, uzasadniające zwolnienie z obowiązku racjonalizacji zatrudnienia lub ograniczenie poziomu racjonalizacji zatrudnienia?. Wnosimy w związku z tym o włączenie do materiałów zespołu zajmującego się opracowaniem projektu opiniowanej ustawy, materiałów dostępnych w Ministerstwie Finansów na temat obciążenia pracą jednostek skarbowych. Materiał ten w sposób rzetelny i całościowy pokazuje, że redukcje zatrudnienia w skarbowości są bez uszczerbku dla wysokości dochodów budżetowych niemożliwe.
Treść art. 20 projektu pozbawia złudzeń, co do rzeczywistych zamierzeń ustawodawcy. Nie chodzi o żadną racjonalizację zatrudnienia czy podniesienie efektywności działania urzędów. Gdyby tak było, fundusz płac ?zaoszczędzony? z uwagi na redukcje zatrudnienia, pozostałby do dyspozycji kierowników jednostek dla zmotywowania najlepszych pracowników i naboru lepszych specjalistów z zewnątrz. Jak można optymalnie wykonać zadania, skoro brak jest pracowników już na obecnym etapie? Wystarczyłoby chociaż pobieżnie przeanalizować stan administracji, aby się o tym przekonać i o tym wiedzieć. Oszczędności trzeba czynić zawsze tam, gdzie jest to możliwe i konieczne. Ale oszczędności nierozsądne są szkodliwe i niepotrzebne, nie najlepiej świadczą też o ich autorach.
Za naruszenie praw nabytych członków korpusu służby cywilnej należy uznać rozwiązania zaproponowane w art. 8 projektu ustawy. Ustawodawca proponuje bowiem pracownikom odprawy związane z rozwiązaniem stosunku pracy za wypowiedzeniem w ramach racjonalizacji zatrudnienia w wysokości:
? jednomiesięcznego wynagrodzenia, jeżeli pracownik był zatrudniony w danej jednostce krócej niż 2 lata,
? dwumiesięcznego wynagrodzenia, jeżeli pracownik był zatrudniony w danej jednostce od 2 do 8 lat,
? trzymiesięcznego wynagrodzenia, jeżeli pracownik był zatrudniony w danej jednostce ponad 8 lat,
przy czym wysokość odprawy pieniężnej ?nie może przekraczać kwoty 15-krotnego minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalanego na podstawie odrębnych przepisów, obowiązującego w dniu rozwiązania stosunku pracy?.
Przypominamy zatem, że aktualnie członkom korpusu służby cywilnej, w przypadku odpraw emerytalnych czy rentowych dla pracowników zatrudnionych ponad 20 lat, przysługuje odprawa w wysokości 6-ciomiesięcznego wynagrodzenia, a o jakimkolwiek jej ograniczeniu do 15-krotnego minimalnego wynagrodzenia za pracę nie ma mowy.
Stwierdzić należy, że ustawa w sposób ewidentny narusza zaufanie do organów Państwa. Przesądza o tym pozbawienie praw nabytych członków i urzędników korpusu służby cywilnej poprzez zawieszenie funkcjonowania niektórych przepisów ustawy o służbie cywilnej. Każdy z pracowników sfery rządowej, decydując się na pracę w administracji państwowej, robił to w określonych warunkach. Liczył więc na to, że niższe wynagrodzenia i liczne uciążliwości związane ze służbą państwową rekompensowane będą chociażby trwałością stosunku pracy, czy też jednakowym traktowaniem w porównaniu do innych grup zawodowych. Tymczasem zwalnianym urzędnikom (nierzadko mającym 50 i więcej lat oraz staż pracy w administracji państwowej 20 lat i więcej) nie tylko nie proponuje się godziwych odpraw (jak gdzie indziej ? na przykład w stoczniach), ale nawet przekwalifikowania na koszt państwa z uwagi na konieczność zatrudnienia w innym zawodzie (gdzie urzędnik ma się zatrudnić, skoro w innych urzędach też będzie redukcja?).
Projekt ustawy narusza w sposób oczywisty art. 4, 5, 7 i 9 ratyfikowanej przez nasz kraj Konwencji Nr 151 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącej ochrony prawa organizowania się i procedury określania warunków zatrudnienia w służbie publicznej, przyjętej w Genewie dnia 27 czerwca 1978 roku. Zapisy projektu umożliwią dyskryminację członków związków zawodowych z uwagi na brak jakiejkolwiek ochrony przed rozwiązaniem stosunku pracy z osobami chronionymi. Takich przypadków będzie wiele, gdyż przy możliwościach pozbycia się aktywnych związkowców z zakładu pracy pracodawcy będą to wykorzystywać. Nie można do tego dopuścić.
Należy zauważyć, że praktyka stosowania nadzwyczajnych (czytaj: wyjątkowo niekorzystnych) warunków pozbywania się urzędników była już przedmiotem krytyki specjalistów z zakresu administracji i prawa pracy, w tym także krytyki ze strony Rzecznika Praw Obywatelskich. Okazuje się bowiem, że metoda wygaszania etatów w administracji publicznej staje się powszechnym sposobem na pozbywanie się pracowników według swobodnych, nie podlegających kontroli kryteriów. Również prof. Michał Kulesza przestrzega przed stosowaniem wygaszania etatów w każdym przypadku. Zdaniem profesora nie można stosować tej metody gdy reformowana służba wciąż istnieje, gdyż nasuwa się uzasadnione podejrzenie, że taka reorganizacja służy przede wszystkim wymianie kadry, a nie racjonalizacji zatrudnienia. Oznacza to naruszenie zasady proporcjonalności również dlatego, że wyszkolenie nowych pracowników jest coraz bardziej kosztowne i trwa coraz dłużej.
Trzeba mieć na względzie także to, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2000 roku stwierdził, iż rozwiązanie przewidziane w przepisach wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną (z 1998 roku), przewidujące wygaśnięcie stosunku pracy z mocy prawa, może być stosowane tylko w sytuacjach nadzwyczajnych, jak likwidacja lub upadłość pracodawcy. Za niekonstytucyjne należy przy tym uznać wyłączenie stosowania przepisów szczególnych dotyczących ochrony pracowników przed wypowiedzeniem lub rozwiązaniem umowy o pracę.
Wątpliwości, że przepisy dotyczące wygaszania etatów są niekonstytucyjne nie mają prawnicy zajmujący się prawem pracy. Jak stwierdził swego czasu na łamach dziennika Rzeczpospolita dr. Stefan Płażek, adiunkt w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego na Uniwersytecie Jagiellońskim, ?pomysł z wygaszaniem etatów łamie podstawowe zasady wynikające z kodeksu pracy?, który dopuszcza wygaszanie etatu np. w momencie śmierci lub tymczasowego aresztowania pracownika. Prawnicy wskazują także, że przyjęcie jako standardu takiego postępowania przy reformach administracji, prowadzi wprost do nierównego traktowania pracowników w zależności od tego, czy są zatrudnieni w budżetówce czy w firmie prywatnej. Wątpliwości są tym bardziej uzasadnione, że projektodawca nie przeprowadził rzetelnej analizy stanu faktycznego w administracji publicznej, a rozwiązania stosowane są w sposób wybiórczy i dopuszczają całkowitą swobodę co do decyzji o zwolnieniach.
Reasumując stwierdzamy bez żadnych wątpliwości: projekt ustawy w przedstawionym kształcie to bubel. Przypomina raczej propagandową hucpę, niż rzetelny, całościowy i kompleksowy program racjonalizacji zatrudnienia w administracji publicznej. W pierwszej kolejności dyrektorzy będą zwalniać niewygodnych pracowników, a więc tych, którzy potrafią jeszcze zachować swoje zdanie wobec popełnianych przez przełożonych błędów i wskazywać na nadużycia przełożonych. A na pewno pracę zachowają ci, którzy w administracji w ogóle nie powinni pracować - znaleźli się tam poprzez różnego rodzaju koneksje i znajomości (dzięki dziurawemu i działającemu bez społecznej kontroli systemowi kwalifikacji). Umożliwi to proponowany do wprowadzenia system i brak jakiejkolwiek kontroli społecznej nad procesem redukcji, dające łącznie tak naprawdę nieograniczoną władzę kierownikom jednostek. Wielu z nich wykorzysta ją niekoniecznie dla osiągnięcia zasadniczego celu ustawy, jakim ma być ponoć optymalizacja funkcjonowania urzędów, lecz dla wyrównania starych rachunków ? na przykład ze społecznym inspektorem pracy, który śmiał zgłosić do PIP stan zagrożenia dla pracowników w swoim urzędzie, czy członkiem związków zawodowych, który stanął w obronie krzywdzonego pracownika. W tych okolicznościach do kosztów wprowadzenia systemu należy też doliczyć koszty odszkodowań, bo bez wątpienia następstwem redukcji będą liczne procesy sądowe.
Założenia projektu potwierdzają, że rząd nie ma żadnego spójnego i konsekwentnego programu sanacji administracji publicznej. Świadczy o tym fakt wcześniejszego zlikwidowania limitu etatów w urzędach ? co z założenia miało prowadzić do racjonalizacji zarządzania kadrami ? a następnie propozycja wprowadzenia obowiązku redukcji zatrudnienia pod groźbą kar finansowych. Świadczy o tym także ignorowanie materiałów przesyłanych przez Radę Sekcji Krajowej do URM w sprawie niedoetatyzowania służb skarbowych. Dodajmy: jedynego takiego opracowania w jednostkach podlegających tej swoistej ?racjonalizacji?. Przemawia także za tym treść uzasadnienia, gdzie na przykład radośnie oznajmia się, iż problemu nie ma, gdyż redukcja w 48% obejmie województwo mazowieckie.
Ustawa już teraz wyrządziła wiele szkód. Nikt rozsądny, wykształcony i chcący rozwijać się zawodowo nie przyjdzie do administracji rządowej ? bo i po co? W każdej chwili może przecież znaleźć się następna grupa ?reformatorów?, którzy ? jak wynika z uzasadnienia i projektu opiniowanej ustawy - opinię o administracji rządowej czerpią z for internetowych. Należy także spodziewać się odchodzenia z administracji najlepszych. Ilu z nich zechce na dłuższą metę wiązać się z pracodawcą, który traktuje ich jak zgraję zbędnych, bo obijających się na co dzień i szkodzących jakoby przedsiębiorczości, urzędasów?
A dla potwierdzenia, że nie jest to tylko nasze zdanie, jeszcze jedna wypowiedź profesor Józefiny Hryniewicz: ?Silne państwo, szczególnie w trudnych okresach kryzysu, wymaga bardzo dobrej, tj. stabilnej, wysoko wykwalifikowanej administracji. Tymczasem samo ogłoszenie projektu zachęca najlepszych urzędników do poszukiwania innego (lepszego) zatrudnienia. Już na etapie pracy nad projektem z administracji zaczną oni odchodzić do sektora prywatnego.?.
W tych okolicznościach wnosimy o natychmiastowe przerwanie procesu legislacyjnego opiniowanej ustawy, rzetelne zajęcie się optymalizacją działania urzędów państwowych i realne włączenie do tego procesu przedstawicieli związków zawodowych oraz niezależnych ekspertów o rzeczywistej wiedzy na temat funkcjonowania administracji publicznej.
2009-08-26 | |
Ustawa z dnia ... o racjonalizacji zatrudnienia w państwowych jednostkach budżetowych...
.gif){kind=small}
) 
tranqilo 
Nie możesz rozpoczynać nowych wątków