Otwieram rozprawę przed Trybunałem Konstytucyjnym, w pełnym składzie trybunału, w sprawie wniosku prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, wniesionego w trybie art. 122 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej o zbadanie zgodności:

1. art. 2 w związku z art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 roku o racjonalizacji zatrudnienia w państwowych jednostkach budżetowych i niektórych innych jednostkach sektora finansów publicznych w latach 2011-2013, w zakresie, w jakim dopuszcza wypowiedzenie stosunku pracy pracownikom zatrudnionym na podstawie mianowania z art. 2 i art. 24 Konstytucji;
2. art. 2 w związku z art. 7 pkt 1 i 3 ustawy powołanej w pkt. 1 z art. 153 ust. 1 Konstytucji;
3. art. 16 ust. 4 i art. 19 ust. 3 ustawy powołanej w pkt. 1 z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Na rozprawę stawili się przedstawiciele uczestników: w imieniu wnioskodawcy, prezydenta RP, pan Krzysztof Hubert Łaszkiewicz, Sekretarz Stanu w Kancelarii Prezydenta RP oraz pan radca prawny, dr Aleksander Proksa; w imieniu Sejmu stawił się pan poseł Grzegorz Karpiński; w imieniu prokuratora generalnego pan Robert Hernand, Zastępca Prokuratora Generalnego oraz z upoważnienia prokuratora generalnego, pan Andrzej Stankowski, prokurator Prokuratury Generalnej. Do wzięcia udziału został poproszony prezes Rady Ministrów, w imieniu którego stawili się: pan Michał Boni. Minister, członek Rady Ministrów oraz pan Maciej Berek, Prezes Rządowego Centrum Legislacji. Pełnomocnictwa są w aktach. Rozprawa jest protokołowana w pomieszczeniu technicznym. Czy w obecnym stadium postępowania uczestnicy mają dodatkowe wnioski formalne? [wniosków formalnych nie zgłoszono] Nie ma. Wobec tego przystępujemy do wysłuchania uczestników postępowania. Udzielam głosu przedstawicielom wnioskodawcy, bardzo proszę.

Pan Krzysztof Hubert Łaszkiewicz:
Wysoki Trybunale, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej Bronisław Komorowski w dniu 7 stycznia 2011 roku skierował, w trybie kontroli prewencyjnej, wniosek o zbadanie zgodności z Konstytucją ustawy z dnia 16 grudnia 2010 roku o racjonalizacji zatrudnienia w państwowych jednostkach budżetowych i niektórych innych jednostkach sektora finansów publicznych w latach 2011-2013. Pan prezydent, przed podpisaniem przedmiotowej ustawy, postanowił skorzystać ze swojego uprawnienia do wystąpienia do trybunału z wnioskiem o zbadanie przepisów powyższej ustawy z tego względu, że w toku analiz poszczególnych przepisów, prawnicy, którzy przekazali informacje w sposób bezpośredni panu prezydentowi, wykazywali niekonstytucyjność niektórych rozwiązań zaproponowanych w ustawie. Również w mediach prawnicy wypowiadali się w sposób, który pozwolił prezydentowi mieć wątpliwości co do konstytucyjności przepisów. Do prezydenta dotarły również opinie prawne partnerów społecznych zarówno pracodawców, jak i związków zawodowych, które wskazywały również i to kompatybilnie, na te problemy, które poprzednio przedstawiali panu prezydentowi eksperci. Prezydent Rzeczypospolitej, zgodnie z Konstytucją, czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji. W związku z tym, mając wątpliwości, uznał, iż należy skierować w trybie kontroli prewencyjnej wniosek do Wysokiego Trybunału, który jest umocowany konstytucyjnie jako jedyny do orzekania zgodności ustaw z ustawą zasadniczą. Prezydent zdawał sobie sprawę, że w przypadku, gdyby inny podmiot uprawniony do kierowania wniosku już po podpisaniu ustawy wystąpił z takim wnioskiem, a Wysoki Trybunał orzekłby, że przepisy są niekonstytucyjne, wówczas mogłoby to być dla państwa o tyle problemem, że mogłoby rozpocząć się skarżenie osób zwolnionych do sądu i ewentualnie naraziłoby to Skarb Państwa na straty w postaci odszkodowań.
Panie prezesie, Wysoki Trybunale, wątpliwości pana prezydenta dotyczyły zgodności, po pierwsze, art. 2 w związku z art. 7 pkt. 1 ustawy, z art. 2 i art. 24 Konstytucji Rzeczypospolitej, w zakresie, w jakim dopuszcza wypowiedzenie stosunku pracy pracownikom zatrudnionym na podstawie mianowania. Pracownicy ci, to jest najwyższa kasta pracowników administracji i to jest jakby zawód, do którego dochodzą poprzez prawem przewidziane szkolenia oraz wybierają taką drogę życiową. Stąd też, rozwiązanie to. przyjęte w ustawie, może naruszać wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadę pewności prawa i wyprowadzoną z niej zasadę ochrony praw słusznie nabytych, ale również może być tak, że może stać ten przepis w opozycji do art. 24, który ukształtował ochronę pracy jako wartość konstytucyjną. Po drugie, zgodności art. 2 w związku z art. 7 pkt. 1 i 3 ustawy z art. 153 ust. 1 Konstytucji, ponieważ przyjęta regulacja poprzez umożliwienie dokonywania zwolnień lub zmian warunków pracy i płacy członków korpusu służby cywilnej, w tym pracowników zatrudnionych na podstawie mianowania, może mieć wypływ na bezstronne, zawodowe, rzetelne i apolityczne wykonywanie zadań administracji państwowej. I po trzecie, zgodności art. 16 ust. 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z art. 92 ust. 1 Konstytucji poprzez takie ukształtowanie upoważnień dla prezesa Rady Ministrów, w których to prezes Rady Ministrów określa najbardziej istotne kwestie, które obejmuje ustawa, a mianowicie, wskazuje jednostki uprawnione do ograniczenia racjonalizacji zatrudnienia, określa, w jakiej proporcji będą te jednostki zwalniały pracowników, a również wskazuje, które z jednostek organizacyjnych będą w ogóle zwolnione z obowiązku utrzymania zatrudnienia na mniejszym poziomie. Faktycznie stwarza to właściwie możliwość swobodnego kreowania zakresu przedmiotu ustawy.
Wysoki Trybunale, mając powyższe na uwadze, w ocenie pana prezydenta, istotne jest, aby jednoznacznie, i to właśnie tym organem jest Trybunał Konstytucyjny umocowany w Konstytucji, właśnie do rozpatrywania zgodności ustaw z ustawą zasadniczą - uzyskać jednoznaczne orzeczenie, które pozwoli na jednoznaczne określenie, czy te przepisy, w sytuacji, kiedy są niekonstytucyjne, mogą stanowić zagrożenie dla finansów publicznych, mimo że w uzasadnieniu tej ustawy istnieje zapis o tym, że to jest właśnie ochrona finansów publicznych i dlatego pan prezydent, mając te wątpliwości, złożył przedmiotowy wniosek.
Panie prezesie, Wysoki Trybunale, w tym miejscu chciałbym poprosić, aby pan radca prawny Aleksander Proksa przedstawił poszczególne, szczegółowe wątpliwości, które legły u podstaw złożenia przedmiotowego wniosku przez prezydenta Rzeczypospolitej. Dziękuję.

Przewodniczący:
Bardzo proszę.

Pan Aleksander Proksa:
Panie prezesie, Wysoki Trybunale, chciałbym szerzej podać motywy, którymi kierował się pan prezydent, przedkładając przedmiotowy wniosek pod ocenę Wysokiego Trybunału. Ustawa z 16 grudnia 2010 roku o racjonalizacji zatrudnienia w państwowych jednostkach budżetowych i niektórych innych jednostkach sektora finansów publicznych w latach 2011-2013, będę ją określał dalej w skrócie jako ustawę o racjonalizacji zatrudnienia, przewiduje obligatoryjnie zmniejszenie stanu zatrudnienia o co najmniej 10% etatów pracowniczych w jednostkach organizacyjnych, które zostały wymienione w art. 2 tej ustawy i utrzymanie takiego stanu przynajmniej do końca 2013 roku. Tym samym, przepisami ustawy zostali właściwie z nielicznymi wyłączeniami objęci wszyscy pracownicy tych jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 2, a zgodnie z art. 7 pkt 1 ustawy, z pracownikami tymi stosunki pracy mogą być rozwiązane jako - to właśnie jest wskazane - jako metoda, jedna z metod racjonalizacji zatrudnienia.
Tak ujęte uregulowanie w art. 2, w związku z art. 7 pkt 1 ustawy, w ocenie pana prezydenta, może budzić istotne wątpliwości co do zgodności z wywodzonymi z art. 2 Konstytucji zasadami pewności prawa, ochrony praw nabytych, jak również z wyrażoną w art. 24 zd. 1 Konstytucji zasadą ochrony pracy. Co do pierwszej z powołanych zasad, to znaczy zasady zaufania obywatela do państwa oraz stanowionego przez nie prawa, zasada ta [była] wielokrotnie szeroko opisywana i omawiana w orzecznictwie trybunału, także w doktrynie, w tym miejscu zatem wystarczy wskazać, że ma ona gwarantować stabilność porządku prawnego i przewidywalność możliwych działań pracodawcy. Każda jednostka, każdy obywatel dostosowuje bowiem swoje zachowania do aktualnie obowiązującego prawa i ma prawo oczekiwać, że jeżeli będzie ono zmieniane, to w sposób przewidywalny, że nie zostanie tymi zmianami zaskoczony, a więc. że przepisy obecnie obowiązujące, do których dostosowała jednostka swoje zachowanie, nie staną się dla niej swoistą pułapką. Taka jest istota tej zasady. Stanem przeciwnym do stanu stabilności i przewidywalności jest stan zagrożenia i niepewności. I taki stan, na gruncie art. 2 Konstytucji, uważamy za niedopuszczalny. Jeśli zatem to, co powiedziano o zasadzie zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa, odnieść do tej kategorii pracowników, których stosunki pracy zostały nawiązane na podstawie mianowania, to można powiedzieć, że rozwiązania przyjęte w ustawie budzą istotne wątpliwości co do tego, czy nie naruszają zasady zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa. Urzędnik mianowany nie ma, oczywiście, absolutnych gwarancji stabilności zatrudnienia. Intensywność ochrony takiej kategorii pracowników może być różnie kształtowana w różnych okresach czasu. Może ta ochrona być bardziej intensywna, może być mniej intensywna. Natomiast nie można wyobrazić sobie sytuacji, w której ta ochrona zostanie w istocie całkowicie zniesiona. Jeżeli zatem samodzielną podstawą do wypowiedzenia stosunku pracy urzędnikom mianowanym ma być objęcie ich racjonalizacją zatrudnienia, to tym samym dotychczasowy system zamkniętego katalogu przyczyn, z którymi można mieć do czynienia przy zwalnianiu urzędników, ten system jest w istocie uchylony. On jest uchylany epizodycznie, na określony okres czasu, ale jednakowoż jest uchylany. Nie chcę przez to powiedzieć, że ta grupa urzędników czy pracowników mianowanych musi mieć absolutnie gwarancję zatrudnienia. Nie. W przeszłości również mieliśmy do czynienia z sytuacją uchylania bardzo intensywnej ochrony urzędników mianowanych. Przypomnę, że tzw. druga ustawa o służbie cywilnej z 1998 roku w art. 137 zmieniła status urzędników mianowanych na gruncie ustawy z 1982 roku o pracownikach urzędów państwowych, ale z pewnym, trzyipółletnim praktycznie, okresem przejściowym i ze zmianą statusu urzędnika mianowanego na status pracowniczy. A więc nastąpiło osłabienie intensywności tej ochrony, natomiast nie nastąpiło jej uchylenie lub zniesienie. Podobne rozwiązanie przyjęto także na gruncie ustawy o pracownikach samorządowych, tej nowej ustawy z 2008 roku. Przypomnę bowiem, że mianowania zniesione w administracji rządowej od 27 stycznia 1994 roku nadal były możliwe w grupie urzędników samorządowych i te mianowania dopiero zniosła obecnie obowiązująca ustawa z 2008 roku, ale również utrzymała na okres trzech lat, aż do 1 stycznia 2012 roku, status dotychczasowy urzędników mianowanych, zapewniając im silniejszą ochronę, natomiast ochrona przed zwolnieniem też nie została całkowicie zniesiona, ponieważ status urzędnika mianowanego został zmieniony na status pracowniczy, a to oznacza, że również ewentualne rozwiązanie stosunku pracy z takim urzędnikiem podlega minimalnym regułom ochronnym dla tej kategorii pracowników. Na tle omawianej ustawy o racjonalizacji zatrudnienia ten stan rzeczy jest inny. Następuje bowiem epizodyczne, w istocie całkowite, takie uchylenie tego parasola ochronnego nad kategorią urzędników mianowanych, co wydaje się naruszać jednak w sposób istotny zasadę zaufania obywateli do państwa i tworzonego przez nie prawa. Jest w doktrynie rzeczą wysoce wątpliwą, czy można mówić o prawach nabytych w odniesieniu do kategorii urzędników mianowanych, a więc, czy wraz z mianowaniem urzędnik taki nie nabywa prawa do szczególnej ochrony jego stosunku pracy. To prawo wyrażałoby się w szczególności w tym, że jego stosunek pracy nie może ulec rozwiązaniu inaczej, jak z ustawowo określonej przyczyny, a więc zgodnie z zasadą zamkniętego katalogu przyczyn rozwiązania stosunku pracy z urzędnikami mianowanymi. Wydaje się, że przyjęcie takiej konstrukcji praw nabytych nie jest wykluczone. Nawet jednak, gdyby tę konstrukcję odrzucić, to i tak można mówić o niezgodności z wcześniej wymienioną zasadą pewności prawa.
Wysoki Trybunale, co do oceny zgodności art. 2 w związku z art. 7 pkt 1 z art. 24 Konstytucji, można w skrócie stanowisko w tej mierze przedstawić w sposób następujący. Art. 24 Konstytucji nie ustanawia standardu ochrony. On tylko wypowiada zasadę ochrony stosunków pracy. Oznacza to, że stan rzeczy, w którym stosunki pracy nie są chronione, byłby sprzeczny z art. 24 zd. 1. Powstaje w związku z tym pytanie, czy istnieje jakiś minimalny standard ochrony, który może być akceptowany na gruncie art. 24 ust. 1 Konstytucji. Wydaje się, że tak. W odniesieniu do grupy pracowników zwykłych, zatrudnionych na podstawie umów o pracę na czas nieokreślony, ten standard jest wyrażony w art. 45 § 1 kodeksu pracy, co oznacza, że obowiązuje zasada merytorycznej zasadności wypowiadania stosunków pracy na czas nieokreślony i to jest ten minimalny standard. Czy istnieje minimalny standard w odniesieniu do pracowników mianowanych. Również wydaje się, że tak. Tym minimalnym standardem jest określenie w ustawie przyczyn zwolnienia. Urzędnicy ci nie mogą bowiem być zwalniani z jakichkolwiek, ogólnie ujętych przyczyn. Oni powinni być zwalniani tylko z takich przyczyn, których katalog jest określony ustawą. Jeśli tak rozumieć minimalny standard ochrony, jaki powinien być przyjmowany na gruncie art. 24 ust. 1 Konstytucji, to wydaje się, że rozwiązania proponowane w ustawie, przynajmniej w odniesieniu do tej kategorii urzędników są niezgodne z art. 24 ust. 1 Konstytucji.
Kolejnym zagadnieniem jest zgodność proponowanych rozwiązań z art. 153 ust. 1 Konstytucji. W odniesieniu do tego przepisu Wysoki Trybunał miał już okazję kilkakrotnie się wypowiadać, w szczególności w sprawie, w której epizodyczna, jednostkowa ingerencja ustawodawcy w system służby cywilnej polegała na przyjęciu na okres czasowy, tylko jednego roku art. 144a w tzw. drugiej ustawie o służbie cywilnej, tej z 1998 roku, który to przepis pozwolić miał na incydentalne odstąpienie od procedur zatrudniania pracowników w służbie cywilnej i to w bardzo ograniczonym zakresie, tak naprawdę dotyczącym kilkudziesięciu, być może z górą stu urzędników. Sam, będąc pytany w tym okresie, czy taka epizodyczna, incydentalna ingerencja w system służby cywilnej jest dopuszczalna, odpowiedziałem wówczas, że tak, kierując się takim założeniem, że właśnie ingerencja jest incydentalna, dotyczy jednego tylko aspektu funkcjonowania służby cywilnej, a więc naboru, oraz jest ograniczona pod względem zasięgu do niewielkiej grupy osób. No i co się okazało? Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że te kryteria w ogóle nie mają znaczenia. Nie ma znaczenia to, na jak długi okres czasu jest ta epizodyczna, incydentalna ingerencja, jakiej liczby osób ma dotyczyć. Dlaczego? Dlatego że taka incydentalna ingerencja otwiera furtkę na przyszłość. Skoro dopuszczalna jest ingerencja w odniesieniu do relatywnie małej grupy osób, to być może w przyszłości do większej. Skoro jest dopuszczalna ingerencja tylko na okres jednego roku - w owym czasie było to dokładnie na okres jednego roku - to dlaczego w przyszłości nie ingerować w dłuższe okresy czasowe. Jeśli tak. Wysoki Trybunale, to mogę powiedzieć i ja, i wszyscy, którzy w owym czasie uważaliśmy, że nie ma to istotnego znaczenia, musieliśmy posypać, po prostu, głowy popiołem i uznać, że jest rzeczą niedopuszczalną ingerowanie w funkcjonowanie służby cywilnej nawet incydentalne, nawet na krótkie okresy czasowe, ponieważ tworzy niebezpieczny precedens wpływania na tę służbę cywilną w ten sposób, iż naruszone będą zasady profesjonalizmu, neutralności, bezstronności politycznej, a w istocie naruszone będzie prawo wszystkich do dobrej administracji. Przepisy ochronne w służbie cywilnej nie są bowiem dedykowane tylko urzędnikom czy pracownikom, którzy tworzą korpus służby cywilnej. One są podyktowane szerszym interesem społecznym. Aby zapewnić dobrą, neutralną politycznie, profesjonalną administrację. Z tego punktu widzenia wydaje się, że przepisy art. 2 w związku z art. 7 pkt. 1 i 3 ustawy o racjonalizacji zatrudnienia mogą budzić bardzo istotne wątpliwości co do tego, czy nie naruszają zasad określonych w art. 153 ust. 1 Konstytucji.
Wreszcie, Wysoki Trybunale, kwestia niektórych upoważnień do wydania aktów wykonawczych zawartych w ustawie o racjonalizacji zatrudnienia. Chodzi o upoważnienia z art. 16 ust. 4 i art. 19 ust. 3. Powstaje pytanie, czy materia, o której mowa w tych przepisach, nie jest jednak zastrzeżona do wyłączności regulacji ustawowej. Jeżeli bowiem można przepisem aktu wykonawczego w istocie zmienić zakres podmiotowy zastosowania ustawy, czyli wyłączyć określone jednostki organizacyjne, a tym samym wyłączyć pracowników tych jednostek spod działania ustawy, to w istocie zakres działania ustawy nie jest w niej określony, ale jest przekazany do określenia organowi, który jest upoważniony jedynie do aktu wykonawczego. A więc, powinien określać jedynie kwestie szczegółowe, podczas gdy istota rzeczy powinna być określona w ustawie. Niezależnie od tego wydaje się, że te przepisy są sformułowane w sposób, jak się wydaje, nadmiernie blankietowy, dlatego że jeśli art. 16 ust. 4 pkt 1 odsyła do art. 6, to odsyła do przepisu, który również nie zawiera sztywnej granicy. On powiada, co najmniej 10% urzędników. A więc, przepis upoważniający, który, normalnie rzecz biorąc, mógłby być traktowany jako sposób na uelastycznienie rozwiązań ustawowych, sam nawiązuje do elastycznego przepisu ustawy. Poza tym nie jest do końca pewne, czy określenie innego poziomu, niż ustalony zgodnie z art. 6, to jest to wyłącznie określenie niższego, czy także wyższego poziomu. Bo przepis mówi o poziomie innym, a nie mówi o poziomie niższym. Jeśli chodzi o art. 19 ust. 3, zrzuty są analogiczne. Prezes Rady Ministrów w istocie zwolni określone jednostki organizacyjne z obowiązku utrzymania stanu zatrudnienia, a więc w istocie już po dokonanej tej redukcji. A więc, tym samym cel, który miał być osiągnięty tą ustawą, w istocie może -nie mówię, że tak się stanie, ale mógłby - zostać przekreślony przez to rozporządzenie, ponieważ dokonana redukcja zatrudnienia byłaby wtedy już absolutnie epizodyczna, skoro prezes Rady Ministrów mógłby określić, że można od niej szybko odstąpić.
Wysoki Trybunale, chciałem wyraźnie podkreślić, że pan prezydent nie jest przeciwny racjonalizacji zatrudnienia w administracji publicznej, w szczególności w administracji rządowej. Potrzeba takiej racjonalizacji jest powszechnie uznawana, nie ma także żadnych powodów, aby kwestionować dokonane przez rząd i jego agendy wyliczenia co do skutków finansowych tej ustawy, co do tego, jaki jest obecnie poziom zadłużenia, jaki jest stan finansów publicznych. Te wszystkie wskaźniki są już od dawna znane i nikt ich nie kwestionuje. Problem dotyczy tego, czy nierównowaga budżetowa, stan finansów publicznych może wpłynąć na stabilność stosunków pracy w administracji publicznej, a jeśli tak, to czy zastosowane metody racjonalizacji, a w istocie redukcji zatrudnienia,  odpowiadają  standardom   konstytucyjnym.   W   istocie  zatem  chodzi o określenie, czy da się określić pewien minimalny standard ochronny, który powinien być utrzymany przy dokonywaniu racjonalizacji zatrudnienia w administracji publicznej z przyczyn natury finansowej. W tym kierunku wniosek pana prezydenta zmierza, aby ocenić i ustalić, czy, i przy zachowaniu jakich warunków minimalnych, możliwe jest ewentualne wykonywanie redukcji zatrudnienia z przyczyn uzasadnionych sytuacją finansową państwa. Dziękuję.

Przewodniczący:
Dziękuję bardzo. Teraz o przedstawienie stanowiska proszę przedstawiciela Sejmu.

Pan Grzegorz Karpiński:
Wysoki Trybunale, w imieniu Sejmu, który mam zaszczyt reprezentować w niniejszym postępowaniu, wnoszę o stwierdzenie, że art. 2 w związku z art. 7 pkt 1 ustawy z 16 grudnia 2010 roku o racjonalizacji zatrudnienia w państwowych jednostkach budżetowych i niektórych innych jednostkach finansów publicznych w latach 2011-2013 są zgodne z art. 2 i art. 24 Konstytucji, po drugie, art. 2 w związku z art. 7 pkt 1 i 3 ustawy będącej przedmiotem rozpoznania są zgodne z art. 153 ust. 1 Konstytucji i po trzecie, że art. 16 ust. 4 i art. 19 ust. 3 ustawy, o zbadanie zgodności której z Konstytucją RP wnosi prezydent RP, są zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Wysoki Trybunale, Sejm przedstawił wyjaśnienia w przesłanym piśmie procesowym, w związku z czym pozwolę sobie podkreślić najistotniejsze jego elementy w swoim wystąpieniu. Wnioskodawca zakwestionował art. 2 ustawy w związku z art. 7 pkt 1, w zakresie, w jakim dopuszczają te przepisy wypowiedzenie stosunków pracy pracownikom zatrudnionym na podstawie mianowania. Niezgodności upatruje on w tym, że przepisy ustawy dotyczą pracowników mianowanych, co do których przepisy ustaw szczególnych zawierają odrębne postanowienia dotyczące możliwości wypowiadania i rozwiązywania z nimi stosunków pracy. W konsekwencji zatem ma to budzić wątpliwości [co do zgodności] z konstytucyjną zasadą pewności prawa i wywodzoną z niej zasadą ochrony praw nabytych. Z takim stanowiskiem prezydenta RP nie sposób się zgodzić. Konstytucyjna zasada pewności prawa nie oznacza przecież braku możliwości jego zmiany. Dokonując jej, ustawodawca musi jednak poszukiwać takiego rozwiązania, które ułatwi jednostce dostosowanie się do zmienionych sytuacji, a źródło działania ustawodawcy może być usprawiedliwione koniecznością ochrony innej wartości konstytucyjnej. Sejm w pisemnym stanowisku podzielił pogląd wnioskodawcy, że poszerzenie katalogu przyczyn uzasadniających wypowiedzenie stosunku pracy pracownikowi mianowanemu przez uregulowanie nowych tego rodzaju okoliczności w ustawie o racjonalizacji zatrudnienia jest naruszeniem wzmożonej ochrony stosunku pracy pracowników mianowanych. To jednak nie prowadzi do wniosku, że konstytucyjna zasada pewności prawa została naruszona. Po pierwsze bowiem ustawa miała wejść w życie 1 lutego 2011 roku. a proces racjonalizacji zatrudnienia miał być zakończony do końca 2011 roku, co należy uznać za odpowiedni okres. Co więcej, projekt ustawy został podany do wiadomości publicznej w dniu 13 sierpnia 2009 roku. Zwolnieni pracownicy mają otrzymywać odprawy pieniężne, a ze względu na cel ustawy, jakim, między innymi, jest ochrona równowagi finansowej budżetu państwa, termin na wprowadzenie odpowiednich rozwiązań nie mógł być odsunięty w czasie.
Odnosząc się do drugiego ze wskazanych przez wnioskodawcę wzorców kontroli wywodzonych z art. 2, to pomijając fakt, że - zdaniem Sejmu - nie zostało należycie wskazane prawo podmiotowe, które miałoby być chronione zasadą ochrony praw słusznie nabytych, przyjąć należy, że ograniczenie prawa podmiotowego jest uzasadnione wtedy, gdy chroniona ma być inna wartość konstytucyjna, którą również w tym przypadku, ze względu na cel i moment uchwalenia ustawy, jak również czas jej obowiązywania, jest ochrona budżetu państwa przed narastającą równowagą finansów publicznych.
Wysoki Trybunale, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 Konstytucji, to zdaniem Sejmu, podnieść należy, że uchylenie ochrony trwałości zatrudnienia pracowników mianowanych przez umożliwienie ich zwolnienia nie narusza zasady ochrony pracy. Abstrahując od roli art. 24, co do istoty którego istnieje spór, a przyjmując niekwestionowaną jego istotę, polegającą na nałożeniu przez ustrojodawcę na ustawodawcę zwykłego takiego kształtowania stosunku pracy, aby osłabiać negatywne skutki, jakie dla pracowników niesie silniejsza ekonomicznie pozycja pracodawcy, to podkreślić należy, że żaden pracownik zawierający umowę o pracę, w tym również w oparciu o akt mianowania, nie nabywa konstytucyjnie chronionego prawa do jej nieokreślonego w czasie trwania na zasadach obowiązujących w chwili jej zawarcia. Urzędnicy państwowi nie mogą oczekiwać, że zasady te pozostaną niezmienione bez względu na zmiany uwarunkowań społecznych. Każda osoba zatrudniona w służbie publicznej musi liczyć się z tym, że ochrona trwałości stosunków pracy będzie dostosowywana do zmieniających się warunków społecznych. Każdy zatrudniony w służbie publicznej musi liczyć się ze zmianą na niekorzyść regulacji gwarantujących stabilność zatrudnienia, jeżeli przemawiać za tym będą względy ogólnospołeczne, w tym, jak się wydaje, możliwość zapewnienia możliwości realizacji zadań państwa zagrożonych deficytem finansów i zbliżaniem się do progów ostrożnościowych, po przekroczeniu których konieczne będzie podjęcie drastycznych działań ograniczających poziom wydatków publicznych.
Wysoki Trybunale, prezydent Rzeczypospolitej Polskiej zakwestionował również zgodność art. 2 w związku z art. 7 pkt 1 i 3 ustawy z art. 153 ust. 1 Konstytucji. Przepis Konstytucji stanowi, że w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa, w urzędach administracji rządowej działa korpus służby cywilnej. Konstytucja przesądza zatem o konieczności powołania takiego korpusu w ramach struktur administracji rządowej oraz precyzyjnie określa cztery podstawowe cele, dla których służba ta jest tworzona. Konstytucyjne cele służby cywilnej ograniczają swobodę ustawodawcy w zakresie ustalania zasad rekrutacji, funkcjonowania, organizacji i statusu służby cywilnej. Wnioskodawca zakwestionował zgodność regulacji ustawy z wymogiem neutralności politycznej oraz profesjonalizmu w wykonywaniu powierzonych zadań. Następnie, podobnie jak wcześniej, podkreślić należy, że przepis Konstytucji nie gwarantuje nienaruszalności i ciągłości stosunku pracy. Nadto, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, jakoby zwolnienia pracowników miały mieć dowolny charakter, ustawa upoważniła kierownika jednostki do opracowania kryteriów wyboru pracowników objętych zwolnieniem. Ma on przy tym kierować się założeniami ustawy określonymi w art. 1. Racjonalizacja zatrudnienia powinna bowiem doprowadzić do zwiększenia efektywności wykonywania zadań i obniżenia kosztów funkcjonowania administracji publicznej. W konsekwencji zatem, zarówno kryteria wyboru jednostek objętych racjonalizacją oraz wyboru pracowników objętych zwolnieniami, powinny zapewnić stosowanie obiektywnych przesłanek przy rozwiązywaniu stosunku pracy i nie narażać korpusu służby cywilnej na wpływy określonych kręgów politycznych ani na zakwestionowanie zawodowego charakteru korpusu.
Wysoki Trybunale, ostatni z zarzutów wnioskodawcy dotyczy art. 16 ust. 4 i art. 19 ust. 3 ustawy, które mają być niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Zakwestionowane przepisy upoważniają prezesa Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia jednostek uprawnionych do zmniejszenia zatrudnienia do innego poziomu niż określony w ustawie oraz zwolnionych z obowiązków utrzymania tego zatrudnienia przez czas określony w ustawie. Wbrew twierdzeniu wnioskodawcy, w ustawie z łatwością można znaleźć wytyczne, które powinien określić prezes Rady Ministrów w razie wydania rozporządzenia. Należą do nich: analiza danych zawartych w raportach początkowych, wyniki analizy tych danych, konieczność zapewnienia bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, szczególne znaczenie wykonywanych przez jednostkę zadań dla funkcjonowania państwa oraz efektywność wykonywania tych zadań, dostosowanie zatrudniania do podziału i zakresu zadań wykonywanych przez poszczególne jednostki. Ustawodawca nie mógł uregulować tej materii w ustawie, gdyż jest ona ustalana na podstawie raportów z informacji przekazywanych przez kierowników jednostek. Nie można przy tym również zapominać, że prezesa Rady Ministrów wiążą również inne przepisy ustawy, a zwłaszcza cel przyświecający ustawodawcy i funkcje jakie mają spełniać przyjęte rozwiązania.
Wysoki Trybunale, z uwagi na powyższe, podtrzymuję stanowisko wyrażone w piśmie marszałka Sejmu. Dziękuję bardzo.

Przewodniczący:
Dziękuję bardzo. Teraz o przedstawienie stanowiska proszę pana prokuratora generalnego.

Pan Robert Hernand:
Wysoki Trybunale, podtrzymuję stanowisko prokuratora generalnego wyrażone w piśmie procesowym z dnia 14 lutego bieżącego roku i wnoszę o uznanie, że art. 2. w związku z art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 roku o racjonalizacji zatrudnienia w państwowych jednostkach budżetowych i niektórych innych jednostkach sektora finansów publicznych w latach 2011-2013, w zakresie, w jakim dopuszcza wypowiedzenie stosunków pracy pracownikom zatrudnionym na podstawie mianowania, jest niezgodny z art. 2 i art. 24 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nadto art. 2 w związku z art. 7 pkt 1 i 3 ustawy powołanej w punkcie pierwszym jest niezgodny z art. 153 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 16 ust. 4 pkt 1 ustawy powołanej w punkcie pierwszym jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a art. 16 ust. 4 pkt 2 i art. 19 ust. 3 ustawy są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Wysoki Trybunale, cele ustawy o racjonalizacji zatrudnienia z jednej strony oraz zarzuty pod adresem zakwestionowanych unormowań z drugiej strony, zostały przedstawione w pismach procesowych uczestników postępowania oraz ustnych wypowiedziach moich przedmówców. W tym miejscu pragnę podkreślić jedynie najbardziej istotne elementy oceny zakwestionowanych przepisów. Prokurator generalny zdaje sobie sprawę z tego, że ani Konstytucja, ani żadna inna ustawa nie gwarantuje nikomu prawa do zajmowania konkretnych stanowisk czy wykonywania określonej pracy. Jednakże należy pamiętać, że trwałość stosunków pracy z mianowania jest szczególna, jako że w aktach normatywnych rangi ustawy ustalone zostały katalogi przyczyn uzasadniających wypowiedzenie takiego stosunku pracy, a jednostka ma prawo oczekiwać od państwa, że regulacja prawna nie zostanie zmieniona na jej niekorzyść w sposób arbitralny. Nie bez powodu drugim ujęciem zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa jest zasada lojalności państwa wobec obywatela. Tymczasem, Wysoki Trybunale, zakwestionowane regulacje wprowadzają tak istotne odstępstwo od standardów ochrony stosunków pracy w sektorze finansów publicznych, że stwarzają sytuację niepewności dla ogółu pracowników tego sektora, co z kolei musi odbić się, zdaniem prokuratora generalnego, na ogólnym poziomie zaufania do państwa. W pisemnym stanowisku prokurator generalny zwracał jednocześnie uwagę na niebezpieczeństwo, że redukcja wydatków związanych z wykonywaniem zadań administracji publicznej, będąca jednym z celów tej ustawy, może okazać się pozorna. To niebezpieczeństwo, przy nieuchronnych kosztach społecznych zakładanej operacji, każe ze szczególną wnikliwością przyjrzeć się zakwestionowanym unormowaniom w aspekcie ich proporcjonalności rozumianej nie jako warunek dopuszczalności ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności, lecz jako standard ingerencji ustawodawczej w każdą sferę życia w państwie demokratycznym.
Na szczególną uwagę. Wysoki Trybunale, zdaniem prokuratora generalnego, podkreślenia wymaga to, że w kontekście szczególnych zasad wywodzonych z ogólnej zasady demokratycznego państwa prawnego, że w tej ustawie, zdaniem prokuratora generalnego, brak jest kryterium doboru pracowników, którzy mają podlegać redukcji. Można, co prawda, stwierdzić, że powierzenie opracowania owych kryteriów kierownikowi danej jednostki powinno służyć właśnie racjonalizacji zatrudnienia, choć owa racjonalizacja ma być przecież osiągnięta na wyższym poziomie agregacji procesu zwolnień. A ponadto, a właściwie przede wszystkim, przyjęte rozwiązania godzą w niebezpieczeństwo arbitralności decyzji kierowników poszczególnych jednostek objętych zakresem działania ustawy. Takie niebezpieczeństwo, zdaniem prokuratora generalnego, mające postać obawy po stronie pracowników i pokusy po stronie kierownika jednostki, jawi się szczególnie wyraźnie w odniesieniu do pracowników mianowanych, a więc osób, których zwolnienie na zasadach zwyczajnych jest szczególnie trudne. Trzeba bowiem pamiętać, że objęcie danego pracownika racjonalizacją zatrudnienia na podstawie kryteriów wyznaczonych samodzielnie przez kierownika jednostki stanowi samoistną podstawę do rozwiązania z tymże pracownikiem stosunku pracy w drodze wypowiedzenia, o czym stanowi art. 9 ust. 1 ustawy o racjonalizacji zatrudnienia. A przecież, Wysoki Trybunale, to na państwie ciąży obowiązek ochrony pracowników, tradycyjnie postrzeganych jako słabsza strona stosunku pracy, między innymi poprzez tworzenie odpowiedniego ustawodawstwa. Ta ogólna dyrektywa wynika z treści art. 24 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Odnośnie art. 153 ust. 1 Konstytucji powołanego we wniosku pana prezydenta jako wzorzec kontroli art. 2 w związku z art. 7 pkt 1 i 3 ustawy o racjonalizacji zatrudnienia, prokurator generalny podziela argumentację wnioskodawcy. Na poparcie takiego stanowiska prokurator generalny przytoczył, we wspomnianym już dzisiaj piśmie procesowym z dnia 14 lutego, poglądy wyrażone przez Wysoki Trybunał w wyrokach z dnia 12 grudnia 2002 roku, w sprawie o sygnaturze K 9/02 i z dnia 16 czerwca 2003 roku   w   sprawie   o   sygnaturze   K   52/02.  Zdaniem   prokuratora   generalnego, zakwestionowana regulacja nie czyni zadość wymogom sformułowanym przez Trybunał Konstytucyjny w tych orzeczeniach.
Wysoki Trybunale, delegacje ustawowe zawarte w art. 16 ust. 4 pkt 2 i w art. 19 ust. 3 ustawy o racjonalizacji zatrudnienia prokurator generalny uznaje za niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji, jako że w istocie upoważniają one prezesa Rady Ministrów do zastępowania, a nie wykonywania ustawy. Taki charakter ma bowiem upoważnienie do określenia kręgu podmiotów, które nie będą podlegały podstawowemu rygorowi nałożonemu na nie ustawą upoważniającą. Odnośnie zaś delegacji z art. 16 ust. 4 pkt 1 ustawy o racjonalizacji zatrudnienia podkreślić trzeba, że pozytywna ocena konstytucyjności tego upoważnienia opiera się na założeniu, że inny poziom zatrudnienia, o którym  mowa w tymże  upoważnieniu,  oznaczać  może jedynie  złagodzenie i to częściowe, a nie zaostrzenie rygorów wynikających z ustawy dla jednostek objętych jej działaniem. Prokurator generalny uważa, że jest to jedyna dopuszczalna w zgodzie z Konstytucją wykładnia przedmiotowego upoważnienia.
Wysoki Trybunale, kończąc moje wystąpienie, proszę Wysoki Trybunał, aby na dalsze pytania Wysokiego Trybunału udzielał odpowiedzi pan Andrzej Stankowski, dyrektor Biura Spraw Konstytucyjnych Prokuratury Generalnej.

Dziękuję bardzo. Trybunał Konstytucyjny poprosił do udziału w rozprawie prezesa Rady Ministrów. Udział nie oznacza tylko obserwacji. W tym miejscu chciałem prosić, jeżeli oczywiście panowie mają taką wolę, o przedstawienie opinii prawnej prezesa Rady Ministrów w sprawie, którą rozpatruje na tej rozprawie trybunał.

Pan Michał Boni:
Panie prezesie. Wysoki Trybunale, chciałem podzielić się z państwem analizą przesłanek, które towarzyszyły powstaniu tego projektu, bo wydaje nam się, że jest to niesłychanie istotne. Przesłanka pierwsza. W latach 1992-2009 wzrost zatrudnienia w administracji państwowej wynosił 4%, średnioroczna dynamika 10%. W administracji samorządowej od roku 1992 do 2009 r. wzrost zatrudnienia na poziomie 150%, średnioroczna dynamika 12%. I bardzo mocno chcę podkreślić, że potrzeby rozwojowe państwa tego wzrostu zatrudnienia zarówno w administracji państwowej, jak i w administracji samorządowej wymagały. Mamy pełną świadomość, iż wprowadzanie rozwiązań takich, jakie są zaproponowane w tej ustawie, rozwiązań mających charakter incydentalny jest trudne, społecznie trudne do zaakceptowania, a także bolesne z punktu widzenia osób. które mogłyby pracę utracić.
Przesłanka druga, która nam towarzyszyła przy przygotowywaniu tego projektu, to przyrost zatrudnienia w latach 2007-2010 o 5,7%, średnie zatrudnienie w roku 2007 w podmiotach objętych ustawą wynosiło 296 433 etaty i średnie zatrudnienie w roku 2010 313 350. Wydaje się, że jak na czas kryzysu, nie tylko przecież występującego w Polsce, ale w wielu innych krajach, ten przyrost zatrudnienia mógłby być ograniczony. Chcę przy tej okazji przypomnieć, że w wielu krajach podejmowano programy oszczędnościowe, redukujące zatrudnienie w administracji od 10% do 20-25%. W Polsce - i to jest przesłanka trzecia podejmowanych przez nas decyzji - uznaliśmy, że ze względu na zagrożenia dotyczące przyrostu długu publicznego i niebezpieczeństwo przekroczenia poziomu 55%, jak również ze względu na przyrost deficytu sektora finansów publicznych za rok 2010 - ten deficyt wynosi 7,9% - PKB konieczne jest wprowadzenie zasad, reguł, instrumentów, pozwalających na oszczędności. Pierwszym krokiem, jaki został tutaj podjęty w odniesieniu do roku 2010, wcześniej jeszcze 2009, było zamrożenie wzrostu wynagrodzeń. Przygotowany przez nas projekt miał doprowadzić do tego, aby nie przedłużać na czas nadmiernie długi zamrożenia wzrostu wynagrodzeń. Za chwilę jeszcze to uzasadnię. Chcę tylko powiedzieć, że to zamrożenie wzrostu wynagrodzeń daje efekt w postaci 0,1% PKB czyli rzędu około 1.5 miliarda złotych w skali jednego roku. I jeśli patrzymy - i to jest przesłanka czwarta decyzji, jakie podejmowaliśmy i tego, co chcę dzisiaj także mocno podkreślić - jeśli patrzymy na państwo osadzone zarówno w warunkach prawnych, ale także w warunkach rzeczywistych, ekonomicznych, to trzeba było zadać sobie pytanie, czy propozycja racjonalizacji zatrudnienia w latach 2011-2013. która w roku 2011 miała przynieść efekt netto 427 milionów 200 tysięcy złotych - efekt netto to znaczy to, co uzyskano by z redukcji zatrudnienia, po wypłaceniu w wysokości 233 milionów złotych odpraw dla osób, które miały być zwalniane. Założenie było takie, że te środki będą zostawały w jednostkach, które dokonają redukcji zatrudnienia. Nie będą tworzyły nowej, dodatkowej, uzupełniającej puli oszczędności, tylko pozwolą w roku 2011 na przynajmniej minimalny wzrost wynagrodzeń. W latach 2012 i 2013 skala tych oszczędności netto z tytułu utrzymania zredukowanego poziomu zatrudnienia miała wynosić w roku 2012 - 1 miliard 386 milionów, w roku 2013 - 1 miliard 400 milionów i   w   roku   2014   -   1   miliard   414   milionów   złotych.   I   znowu,   założenie.
o którym mówiliśmy, miało polegać na tym, jego realizacja miała polegać na tym. aby zracjonalizowane zatrudnienie pozwoliło w latach 2012, a później 2013 i ewentualnie 2014, na podwyższenie - zdobycie nowych środków w budżetach na te lata -wynagrodzeń w tych jednostkach o 1%, ale zarazem dodanie zaoszczędzonych środków do wzrostu wynagrodzeń, który nie osłabiałby realnej wartości i siły nabywczej pracowników pracujących w tych jednostkach w stosunku do średniego tempa wzrostu wynagrodzeń w całej gospodarce. Chcę to podkreślić, dlatego że to ma istotne znaczenie, z jednej strony trochę oszczędnościowe, z drugiej strony, poprzez te oszczędności nieutrzymujące przez nadmiernie długi czas zamrożenia wzrostu wynagrodzeń wśród tej rzeszy prawie 300 tysięcy pracowników. To wydaje mi się argument niesłychanie istotny. W oczywisty sposób niemożność zrealizowania tego projektu wpłynęła na to, że rok 2012 w przyjętej już pierwszej wersji projektu budżetu, przyjętym przez Radę Ministrów, zakłada na rok 2012 zamrożenie wynagrodzeń w tych jednostkach i w całej administracji. Takie perspektywy również planujemy na rok 2013. Oczywiście, można też powiedzieć, że pojawiają się i inne oszczędności, które wtedy, kiedy chcielibyśmy o nich myśleć, należy ponieść. Przykładowo, w stosunku do pierwotnych dyskusji wynagrodzenia nauczycieli w roku 2012 po to, żeby spełnić zobowiązania wynikające z umowy ze środowiskiem nauczycielskim jeśli chodzi o wzrost ich wynagrodzeń w okresie pięcioletnim, miały wzrosnąć w roku 2012 o około 7%. W projekcie budżetu mamy zapisane 3.8%. to jest około 700 milionów złotych mniej. Nie potrafiliśmy odpowiedzieć pozytywnie na wniosek ministra pracy skierowany do budżetu, aby nawet nie zmieniając progów, jeśli chodzi o przyznawanie świadczeń rodzinnych dla osób będących w trudniejszych warunkach materialnych i o niższych dochodach, można było zwiększyć te świadczenia przynajmniej dla rodzin wielodzietnych od trzeciego dziecka wzwyż. Koszt tej operacji, wzrost tego typu świadczeń o około 50%, wynosiłby 330 milionów złotych w skali roku. Ja mówię to nie żeby epatować słuchaczy, tylko pokazywać między wyborem jakich wartości i decyzji stoi Rada Ministrów wtedy, kiedy patrzy na funkcjonowanie budżetu i sektora finansów publicznych w tak trudnych warunkach kryzysowych, w jakich Polska, a wiele innych krajów jeszcze trudniejszych warunkach, funkcjonuje.
I wreszcie ostatnia kwestia, na którą chciałem zwrócić uwagę, to jest taka przesłanka szósta, o której chciałem powiedzieć. Ona dotyczy sposobu realizacji tego przedsięwzięcia, dlatego że z jednej strony pojawia się pytanie i wątpliwość dotycząca roli prezesa Rady Ministrów i rozporządzenia prezesa Rady Ministrów dającego możliwość zmieniania pewnych zasad, to znaczy wskazywania, że w danej jednostce ta redukcja zatrudnienia może być w mniejszej skali. Bardzo często, przywołując art. 16, zapomina się o dołączonym przecież do projektu ustawy projekcie rozporządzenia -nie projekcie rozporządzenia i decyzji Rady Ministrów, ale projekcie rozporządzenia -który mieliśmy wdrażać w życie, gdyby ustawa szła zgodnie ze swoim biegiem w lutym tego roku, które to rozporządzenie miało załącznik w postaci takiego kwestionariusza analitycznego skierowanego do wszystkich jednostek. Wydaje się bowiem, że ten kwestionariusz analityczny i wiedza, jaką mieliśmy pozyskać, uzyskując ją od wszystkich jednostek, po raz pierwszy pozwoliłaby na dokładniejsze informacje o tym, jaka jest struktura zatrudnienia. I to nie w relacji takiej do prostych stanowisk, ale do zadań realizowanych przez poszczególne jednostki. Tego przedsięwzięcia nie możemy realizować. Takiemu przedsięwzięciu, takiej pogłębionej analizie nie służy ocena okresowa korpusu służby cywilnej, bo na 77 tysięcy osób uprawnionych do tej oceny w roku 2010 wykonano tych ocen w skali około 10%, objęły one około 7 tysięcy pracowników. Więc tak naprawdę, my nie mamy rzetelnej wiedzy dotyczącej oceny jakości, a także potrzeb wielkości zatrudnienia w stosunku do liczby osób zatrudnionych. To wcześniejsze rozporządzenie z kwestionariuszem analitycznym i później decyzje premiera miały uelastyczniać i później racjonalizować decyzje. Dlaczego? Dlatego że mogło się przecież okazywać, że ze względu na szczególne zadania w danym okresie jednostka nie mogła zrealizować tej redukcji zatrudnienia. Więc to odczytywałbym nie jako samowolę prezesa Rady Ministrów, tylko racjonalizację określonych decyzji. Chciałem także podkreślić, że ponieważ, przygotowując tę ustawę, prowadziliśmy konsultacje z partnerami społecznymi, a także z dyrektorami generalnymi jednostek, które tej ustawie miały podlegać, te konsultacje rodziły różnego rodzaju pytania i wątpliwości. Między innymi pytanie takie: no, dobrze, ale jeśli - mówili dyrektorzy generalni - my wiemy, że możemy dokonać redukcji zatrudnienia w skali 10% w roku 2011, ale ze względu na określone zadania roku 2012, czy później, będziemy potrzebowali większego zatrudnienia, to co mamy zrobić? I po raz pierwszy w historii zarządzania zasobami ludzkimi w administracji publicznej pojawiało się pytanie -to może trzeba w perspektywie trzech lat to zaplanować? Może trzeba powiedzieć, w pierwszym ruchu redukujemy zatrudnienie - stąd to „co najmniej o 10%"" - redukujemy zatrudnienie o 12% po to, żeby w odpowiednim momencie też uzyskać zgodę prezesa
Rady Ministrów na to, że te potrzeby zatrudnieniowe, ze względu na realizację zadań publicznych wymagają, na przykład, w drugiej połowie 2012 roku, wyższego zatrudnienia.
Panie prezesie, Wysoki Trybunale, wydaje nam się, że te przesłanki o charakterze ekonomicznym, związane także ze sprawnością funkcjonowania państwa i dopasowywania jego struktur i skali zatrudnienia do realizowanych zadań i możliwości finansowych, a także ten cel, który jeszcze raz chcę mocno podkreślić, w trudnych warunkach kryzysowych nierównowagi finansów publicznych stworzenie poprzez racjonalizację zatrudnienia ścieżki, która umożliwiałaby wzrost wynagrodzeń, a nie wieloletnie zamrażanie tych wynagrodzeń, wydawał się tutaj celem bardzo znaczącym. I jeśli pan prezes, jeśli Wysoki Trybunał by pozwolił, to poprosiłbym jeszcze o dodatkowe uzasadnienie, pełne uzasadnienie prawne naszej decyzji Prezesa Rządowego Centrum Legislacyjnego, pana ministra Macieja Berka. Dziękuję.

Przewodniczący:
Dziękuję bardzo, panie ministrze. Bardzo proszę, panie ministrze.

Pan Maciej Berek:
Wysoki Trybunale, z upoważnienia prezesa Rady Ministrów, w uzupełnieniu do stanowiska przedstawionego Wysokiemu Trybunałowi przez premiera na piśmie, chciałbym się odnieść jeszcze do kilku elementów związanych z zarzutami, które zostały sformułowane we wniosku prezydenta. W pierwszej kolejności prezydent wskazuje na niezgodność art. 2 w związku z art. 7 pkt 1 uchwalonej ustawy z art. 2 Konstytucji. Godzi się zacząć analizę tego zarzutu od stwierdzenia, że wniosek prezydenta oparty jest także na zarzucie naruszenia prawa podmiotowego, przy czym wniosek ten nie opisuje w istocie, na czym polega, gdzie zostało ukształtowane, jak zostało określone to prawo podmiotowe, którego naruszenia miałby się dopuścić ustawodawca, naruszając tę ustawę. Co więcej, z wystąpienia, z wypowiedzi przedstawicieli pana prezydenta przed Wysokim Trybunałem raczej można wywnioskować, że ta okoliczność czy to prawo podmiotowe w istocie istnieje, i czy w związku z tym można mówić o jego naruszeniu, jest jakby sygnalizowana jako pewna wątpliwość, niż jako zarzut w sposób dostatecznie precyzyjny, aby się móc do niego odnieść i podać go w wątpliwość. Natomiast oczywiście, rację ma prezydent w swoim wniosku i jego przedstawiciele, wskazując, [że] wystarczająco mocnym argumentem odwołującym się do art. 2 Konstytucji jest wskazanie ewentualnego naruszenia zaufania do państwa i stanowionego przez to państwo prawa w kontekście tych samych przepisów uchwalonej ustawy. Otóż, chcę w tym miejscu powiedzieć, że po pierwsze, oczywiście, trudno zakwestionować istnienie tego prawa. Wydaje się równie oczywiste to, że prawo to nie ma charakteru absolutnego i już choćby to orzecznictwo, które prezydent w swoim wniosku przywołuje, dość jednoznacznie na to wskazuje. Skoro tak, to to, co jest przedmiotem oceny i badania w przekonaniu prezesa Rady Ministrów, jest badaniem, czy okoliczności, które uzasadniają wprowadzenie tej regulacji i cechy tej regulacji usprawiedliwiają ewentualną ingerencję w to, co w przekonaniu wnioskodawcy narusza zaufanie do ustawodawcy z punktu widzenia urzędników mianowanych, bo w istocie tej grupy wniosek w tym pierwszym punkcie dotyczy.
To, o czym mówił pan minister Boni, czyli okoliczności ekonomiczne i budżetowe, to z punktu widzenia orzecznictwa Wysokiego Trybunału i wartości konstytucyjnych sprowadza się do równowagi budżetowej. Do wartości, która jest chroniona konstytucyjnie. Rząd, odpowiadając za stan finansów, za przedłożone parlamentowi w kolejnych latach projekty ustaw budżetowych, musi balansować wydatki w granicach środków, które pozostają mu w dyspozycji. Pan minister Boni przedstawiał informację o skutkach finansowych istnienia i wejścia w życie tej ustawy, i o skutkach jej zatrzymania w wejściu w życie i realizacji, i to powoduje, że rząd, przedkładając projekt ustawy, miał na względzie fakt, iż tę równowagę zapewnić musi, i w związku z tym, ta konieczność zapewnienia równowagi budżetowej usprawiedliwia tego typu ingerencje ustawodawcy w ten charakter, specyficzny charakter prawny urzędników zatrudnionych na podstawie mianowania. Dlaczego także urzędników zatrudnionych na podstawie mianowania? Dlatego że intencją rządu, przyjętą przez ustawodawcę, było jednolite uregulowanie sytuacji i jednolite reguły oddziaływania na urzędników administracji państwowej. To jest grupa 300 tysięcy pracowników, wśród których urzędnicy mianowani stanowią pewną grupę, stosunkowo nieliczną w wartościach bezwzględnych, ale oczywiście niezwykle istotną z punktu widzenia kwalifikacji, które są od nich wymagane i z punktu widzenia zadań, które dla tego państwa realizują. Ale pytaniem, przed którym stanął rząd, przygotowując projekt ustawy - i który był później, wbrew zarzutowi z wniosku, iż ta sprawa nie była podnoszona, analizowana w trakcie prac ustawodawczych, ta kwestia była podnoszona i była analizowana bardzo głęboko w trakcie prac i w Sejmie, i w Senacie - było pytanie, czy cechy urzędników mianowanych, cechy prawne tej grupy są na tyle istotne, aby ich z tej regulacji wyłączyć.
I czy tego typu wyłączenie nie prowadziłoby w efekcie do innego zarzutu, do nieuprawnionego różnicowania sytuacji prawnej osób, które w istocie spełniają te samą funkcję względem państwa. Proszę też pamiętać, Wysoki Trybunale, że jakkolwiek, czytając wniosek pana prezydenta, na pierwszy plan w naturalny sposób wysuwana jest grupa urzędników służby cywilnej - to jest ta grupa, która wśród urzędników mianowanych jest najbardziej liczna i której status prawny jest najbardziej precyzyjnie określony - ale to nie jest jedyna grupa urzędników mianowanych. W wielu urzędach państwowych funkcjonują urzędnicy mianowani na podstawie funkcjonującej w reżimie ustawy o pracownikach urzędów państwowych, których status mianowania ma bardzo różne źródła. Wysoki Trybunał z pewnością pamięta, że przecież ta ustawa była kiedyś samoistną podstawą do nawiązania stosunku mianowania i tacy urzędnicy, także w organach administracji publicznej dziś funkcjonują. Pytanie w związku z tym jest takie, czy gdybyśmy chcieli - bo tego typu analizy były przeprowadzane w trakcie prac legislacyjnych, rządowych - wyłączyć grupę urzędników mianowanych w rozumieniu ustawy o służbie cywilnej, to czy mielibyśmy pozostawić grupę tych urzędników mianowanych na podstawie innych aktów prawnych, czy też mielibyśmy ją włączyć do tej grupy wyłączonej przez ustawodawcę, przy pełnej świadomości, że charakter prawny tych dwu grup jest różny. Zbliżenie tych stosunków mianowań między ustawą o służbie cywilnej i ustawą o pracownikach urzędów państwowych przez ostatnie lata rzeczywiście następowało i wiele elementów jest ukształtowanych porównywalnie, chociaż nie identycznie, tym niemniej są to grupy przede wszystkim różne w swojej genezie. W tym, na jakiej podstawie to mianowanie zostało przyznane tym grupom. Te okoliczności, plus okoliczności, które podnoszone są w stanowisku prezesa Rady Ministrów, które sygnalizują i zwracają uwagę na dostateczne - w przekonaniu prezesa Rady Ministrów - procedury konsultacyjne, sygnalizacje, odpowiednie wyprzedzenie, z którym przygotowana była ta regulacja, wyjątkowo długie konsultacje zarówno z tymi, których miała dotyczyć ta regulacja, jak i z tymi, którzy tę ustawę i te regulacje mieli wykonywać, to wszystko, w przekonaniu prezesa Rady Ministrów, uzasadnia stwierdzenie, że owszem, następuje ingerencja w stosunek, trwałość, stabilność tego stosunku mianowania, ale nie w taki sposób, żeby można ją było uznać za nieuprawnioną w rozumieniu konstytucyjnym. Chcę też podkreślić, że te orzeczenia, które są przywoływane we wniosku pana prezydenta, w zasadzie, w większości - orzeczenia Wysokiego Trybunału - kiedy analizują dopuszczalną ingerencję to są orzeczenia.
które sygnalizują potrzebę właśnie odpowiedniego vacatio legis, przepisów przejściowych, których tutaj, z istoty nie było potrzeby ustanawiania, czyli takiej możliwości dostosowania się do tej regulacji, takiej, aby ona nie była regulacją o charakterze zaskakującym. Chcę jeszcze raz podkreślić też to, o czym mówił pan minister Boni, ale w aspekcie wymagania stawianego prawodawcy. Często podkreśla się w różnych postulatach pod adresem modelu stanowienia prawa, żeby ustawa kierowana do Sejmu poprzedzona była rzetelnie przygotowaną oceną skutków regulacji. W tym wypadku, ta ocena skutków regulacji, obejmująca ten element konsultacyjny, wydaje się, że była wyjątkowo szczegółowo przeprowadzona i jednym z elementów był dialog, były spotkania, które prowadził pan minister Boni, w których ja częściowo też miałem zaszczyt uczestniczyć, z dyrektorami generalnymi, którzy mieli realizować tę ustawę, wybranych, oczywiście, urzędów w warunkach możliwych do przeprowadzenia w Warszawie, którzy wprost mówili, że jeżeli ta ustawa ma być przeprowadzona, to oni jako dyrektorzy generalni nie chcieliby, aby ta grupa urzędników mianowanych podlegała wyłączeniu tylko dlatego, że są urzędnikami mianowanymi. Mówili bowiem, że jeżeli ci urzędnicy mianowani, którzy przechodzą całą skomplikowaną procedurę, aby ten status uzyskać, mają dostatecznie wysokie kwalifikacje, to bronić ich będą te kwalifikacje, a nie status, który oni osiągnęli. Innymi słowy, urzędnik mianowany ma tak wysokie kwalifikacje na tle innych urzędników, że nie musi się obawiać tej redukcji, dlatego że ma te kwalifikacje. Gdyby się natomiast zdarzyło, i tak wynikało z tych rozmów, które przeprowadzaliśmy, że pomimo tych procedur wśród urzędników mianowanych są osoby, co do których są zarzuty co do jakości ich pracy, to dzisiejsze mechanizmy, zdaniem dyrektorów generalnych, nie były dostatecznie łatwe do tego, żeby się z tym urzędnikiem mianowanym rozstać. Ja ich w tej chwili nie oceniam, czy one są łatwe, czy nie, ale strona, z którą konsultowaliśmy ten projekt, mówiła „Jeżeli mamy to przeprowadzić, to chcielibyśmy rzeczywiście móc rozstać się z osobami, które są najsłabsze. Gdyby się miało zdarzyć tak, że w tej grupie jest urzędnik mianowany, chcielibyśmy aby ustawa dawała tę możliwość". Po tej naszej analizie, o której mówiłem skrótowo wcześniej, że wydaje się, iż to nie narusza konstytucyjnych reguł, zapadła -po dyskusjach bardzo długich - decyzja, aby tej grupy z tej ustawy nie wyłączać, bo tak naprawdę tego dotyczyło rozstrzygnięcie na etapie i prac rządowych, i później prac parlamentarnych.
W drugiej kolejności, te same przepisy art. 2 w związku art. 7 pkt 1 ustawy są kwestionowane we wniosku pana prezydenta z punktu widzenia art. 24 Konstytucji. Pan minister Proksa jako przedstawiciel prezydenta był uprzejmy sam stwierdzić, że ten art. 24 w istocie nie ustala żadnych standardów ochronnych. On jest pewnym oczekiwaniem skierowanym do ustawodawcy, aby z całokształtu regulacji można było wywieść pewne minimum i wydaje się. że to minimum w systemie prawnym zarysowane jest dostatecznie jasno. Jest to i kwestia konstrukcji przepisów prawnych, i tych regulacji pragmatyk szczególnych, i kodeksu pracy, i sądownictwa dedykowanego tego typu zagadnieniom, i inspekcji, które funkcjonują; i żadna z tych regulacji nie została tutaj naruszona. W szczególności chcę podkreślić, że przecież cała procedura przeprowadzana zgodnie z tą ustawą, jeśli wejdzie ona w życie, będzie procedurą poddawaną pełnej kontroli sądowej w sprawach pracowniczych. W związku z tym, wydaje nam się, że to incydentalne rozwiązanie, jednolicie odnoszące się do całości pracowników administracji rządowej, w żaden sposób nie może być uznane za naruszające art. 24 Konstytucji.
W drugim zarzucie pan prezydent wskazuje na art. 2 w związku z art. 7 pkt 1 i 3 ustawy, zarzucając naruszenie art. 153 ust. 1 Konstytucji, czyli przepisu, który formułuje oczekiwania do zapewnienia funkcjonowania zawodowego rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego przez służbę cywilną. Istota zarzutu pana prezydenta sprowadza się do stwierdzenia, że przeprowadzający redukcję zatrudnienia pracodawcy działaliby w sposób arbitralny, taki, który może prowadzić, de facto, do nacisku - to jest wprost w tym wniosku sformułowane - do ewentualnych nacisków na urzędników służby cywilnej. Otóż, po pierwsze, chciałbym nie zgodzić się z zarzutem arbitralności działania pracodawców. Po pierwsze, jak powiedziałem przed chwilą, każde ich działanie poddane będzie ewentualnej kontroli sądu pracy, bo to są decyzje pracodawcy niewyłączone w żaden sposób z tej kontroli, jeśli zainteresowany pracownik chciałby taką kontrolę uruchomić. Po drugie, proszę zwrócić uwagę, pozwalam sobie zwrócić uwagę Wysokiego Trybunału na ważny przepis, który oczekuje od pracodawców sformułowania kryteriów ewentualnych zwolnień, które muszą realizować. W trakcie prac parlamentarnych, jak z pewnością Wysokiemu Trybunałowi wiadomo, pojawiały się sugestie, aby te kryteria zapisać w ustawie. Otóż wydaje się, jesteśmy co do tego przekonani jako inicjator prac ustawodawczych, że zapisanie tych kryteriów w ustawie byłoby niezgodne z  intencją całego  procesu,  dlatego  że  generalny cel ustawy został przez ustawodawcę określony. To ma być zracjonalizowanie zatrudnienia, czyli pozostawienie tych, którzy najbardziej efektywnie będą wykonywali funkcje, które urzędy sprawują, obsługują organy państwa. Natomiast każdy z podmiotów, a jak wynika z oceny skutków regulacji, jest ich ponad 2,5 tysiąca, każdy z tych podmiotów państwowych ma swoją specyfikę i tę specyfikę musi uwzględnić pracodawca, podejmując indywidualne decyzje co do tego, według jakich kryteriów będzie dobierał pracowników. Ale w żaden sposób nie są wyłączone ogólne zasady. Przecież te kryteria nie mogłyby być kryteriami dyskryminującymi. Przecież byłoby niedopuszczalne, żeby pracodawca sformułował kryteria, które byłyby nie do pogodzenia z zakazem nierównego traktowania. To muszą być kryteria obiektywne do obrony w świetle tej ustawy i do obrony w świetle ewentualnej weryfikacji przez sąd pracy każdorazowej czynności rozwiązania stosunku zatrudnienia z pracownikiem. I wydaje się, że zamiennik ustalenia przez ustawodawcę tych kryteriów byłaby czymś dokładnie odwrotnym. Ten pracodawca sięgałby po kryteria, które ustawodawca nałożył, zamiast tego, żeby poszukiwać kryteriów, które są najbardziej adekwatne do sytuacji jego urzędu, którym on kieruje. Kryteria i gwarancja kontroli, wydaje się, że są dostatecznie silnym argumentem na rzecz tego, żeby odrzucić obawę, że mechanizm ustawowy mógłby prowadzić do nieuprawnionych nacisków... Do wykorzystywania tego mechanizmu ustawowego do nieuprawnionych nacisków na urzędników służby cywilnej. Chcę też podkreślić, że gdyby przyjąć taką logikę tego wniosku, że tego typu incydentalna regulacja może prowadzić do nacisku na urzędnika służby cywilnej, to jak w takim świetle ocenić przepis ustawy o służbie cywilnej, który pozwala rozwiązać stosunek zatrudnienia w przypadku utraty nieposzlakowanej opinii przez urzędnika. To jest zwykłe kryterium ustawowe. Utrata nieposzlakowanej opinii przez urzędnika mianowanego jest przesłanką do rozwiązania z nim stosunku zatrudnienia. W trakcie prac nad tym projektem zakładaliśmy i zakładamy racjonalność, i legalność działania tych, którzy tę ustawę będą realizować. I tak jak nie jest nadużywana, i nie może być domniemania nadużywania tej przesłanki stwierdzania utraty nieposzlakowanej opinii, tak nie można domniemywać, a wydaje się przynajmniej to być mało uprawnione, aby domniemywać, że regulacja ustawowa podlegająca nadzwyczajnej kontroli, jeżeli chodzi o mechanizmy sprawozdawania, wykazywania, obserwacji przez opinię publiczną, która byłaby tu dość naturalna, bo zainteresowanie tym projektem, jak wiadomo, było bardzo poważne, żeby zaistniało ryzyko nadużywania tej regulacji do uzyskania efektu nacisku w znaczeniu utraty czy obniżenia gwarancji tej politycznej neutralności i bezstronności urzędników służby cywilnej. Przywołane zostało tutaj, także w wystąpieniu ustnym przedstawicieli pana prezydenta, orzeczenie Wysokiego Trybunału K 9/02, które dotyczyły incydentalnego wprowadzenia do ustawy o służbie cywilnej przepisu, mocą którego można było mianować, czy włączyć na stanowiska urzędnicze osób, które nie spełniały tych warunków ustawowych, ustalanych dla członków korpusu służby cywilnej. Otóż, podaję w wątpliwość, czy istnieje analogia między tymi regulacjami i czy w związku z tym wywodzenie, odnoszenie tez, które zostały w tamtym orzeczeniu postawione, wprost do tej regulacji jest uprawnione. Myślę, że jednak czymś zupełnie innym jest regulacja, wprawdzie też incydentalna, ale jednak wprowadzająca na stanowiska urzędnicze osoby, które nie spełniają wszystkich ustawowych przesłanek, a czym innym jest regulacja, która mówi ..przez pewien czas część, być może także urzędników mianowanych, będzie pozbawiona szczególnej ochrony swojego statusu i zatrudnienia". W moim przekonaniu, poza incydentalnością, to wiele tych regulacji nie łączy. W związku z tym, te tezy, które trybunał postawił, których nikt nie kwestionuje i w stanowisku prezesa Rady Ministrów one też są przywoływane, o tej konieczności zapewnienia warunków do zawodowego wykonywania, profesjonalnego wykonywania swoich zadań przez służbę cywilną, wydaje się, że te tezy nie mogą być użyte do zakwestionowania wskazanych we wniosku prezydenta przepisów.
I wreszcie, trzeci zarzut, dotyczący art. 16 ust. 4 i art. 19 ust. 9, którym to przepisom prezydent zarzuca niezgodność z art. 92 ust. 1 Konstytucji. W pierwszej kolejności chciałbym z całą stanowczością, w imieniu prezesa Rady Ministrów, wyrazić pogląd o nietrafności zarzutu o blankietowym charakterze tej delegacji. Jeżeli mówimy o blankietowości, to musielibyśmy ustalić, na czym ta blankietowość polega. Wskazany jest podmiot, precyzyjnie wskazany jest przedmiot i tak rozbudowane przesłanki, wytyczne do wydania tego aktu, jak w mało którym akcie ustawowym. Tak rozbudowana sekwencja dokumentów, które mają służyć do tego. żeby ta decyzja prawodawcza mogła być podjęta, jak rzadko kiedy. Więc zarzut blankietowości w takim znaczeniu, w jakim formułował ją trybunał znowu w orzeczeniach, które we wniosku są przywołane, jest - w moim przekonaniu -całkowicie nietrafny. Rozumiem, że problem polega na specyficznym charakterze tych rozporządzeń i ich relacji do ustawy, i na tym, jak należy rozumieć rozporządzenie jako akt wykonujący ustawę, co nieco inaczej ustalałoby oś ewentualnego zarzutu. Otóż.
po pierwsze, przywołuję jeszcze raz, jeśli Wysoki Trybunał pozwoli, liczbę podmiotów, na które ustawa miała oddziaływać, czyli te niemal 3 tysiące podmiotów, z ich bardzo różnorodnym charakterem, począwszy od liczby osób, które funkcjonują, zadań, sposobu umiejscowienia w strukturze administracji, podporządkowania. I po długich analizach, naprawdę dotyczących tego, jaki jest katalog tych podmiotów, kogo ma ta ustawa objąć, stwierdziliśmy, że zaproponowanie ustawodawcy regulacji, która w sposób jednoznaczny obejmowałaby wszystkie urzędy, nie zostawiając żadnego mechanizmu reagowania, byłoby nieodpowiedzialnością ze strony Rady Ministrów, dlatego że same okoliczności, o których powiedział pan minister Boni, które są rzeczywistością, nowe zadania publiczne, które się pojawiają decyzją ustawodawcy - nie zawsze z inicjatywy rządu, nowa struktura organów, która przeważnie z inicjatywy rządu, ale też nie zawsze i nie wyłącznie z inicjatywy rządu się pojawia, okoliczności związane z zapewnieniem bezpiecznego funkcjonowania państwa, plus także bardzo ważna okoliczność, która -w moim przekonaniu - wymykała się możliwości precyzyjnego uregulowania w ustawie, to jest ta, że część urzędów, a nawet niektóre grupy urzędów podporządkowane niektórym ministrom i szefom urzędów podjęły już wcześniej wysiłek związany z próbą zracjonalizowania zatrudnienia. I stanęliśmy oto, przygotowując projekt ustawy, przed takim dylematem, czy mamy nie dostrzec, że w jakimś urzędzie, w okresie wskazanych lat, niesięgających daleko w przeszłość, zostało zrealizowane zredukowanie zatrudnienia o X%. Czy mamy czynić to przedmiotem ustawowego wyjątku? Jak ten wyjątek sformułować? Czy raczej powiedzieć sobie, że w takim razie te urzędy będą premierowi raportowały także tę okoliczność, chociaż nie jest ona jedyną, wykazując ewentualnie argumenty, a premier, który przecież nie działa tutaj ani dyskrecjonalnie, ani arbitralnie, bo jest organem prawodawczym, podlegającym kontroli w takim zakresie, jak przy każdym innym akcie o charakterze wykonawczym, będzie mógł ewentualnie wydać rozporządzenie, które, nie negując i nie sprzeciwiając się celowi ustawy, ewentualnie wskaże wyjątki w ramach tych przesłanek, które mu zostały przez ustawodawcę przedstawione i opisane. Wydaje mi się, że jest jakimś niezrozumieniem, czy nieporozumieniem ten zarzut dotyczący niejasności. Na czym miałoby polegać określanie odmiennego poziomu redukcji zatrudnienia, czyli odesłanie art. 16 ust. 4 do art. 6? Bo ustawa mówi, że racjonalizacja zatrudnienia polega na zredukowaniu o te średnie 10% co najmniej, a premier może określić inny poziom. Inny, to znaczy inny niż ten, który określił ustawodawca. Ustawodawca określił 10% lub więcej. W związku z tym, inny jest ten, który nie jest 10% lub więcej. Zresztą, jak wynika, dość jasno, z intencji przepisu, chodzi o zmniejszenie poziomu tej redukcji zatrudnienia, zgodnie zresztą [z tym], jak zostało to odczytane przez prokuratora generalnego.
Wysoki Trybunale, w konkluzji chcę podkreślić, że prezes Rady Ministrów w swoim stanowisku stwierdza, że w jego przekonaniu nie zachodzi niezgodność wskazanych we wniosku prezydenta przepisów przedmiotowej ustawy z kryteriami konstytucyjnymi wskazanymi w tym wniosku. Dziękuję bardzo.

Przewodniczący:
Dziękuję bardzo. Teraz przedstawicieli wnioskodawców poproszę o ustosunkowanie się do przedstawionych stanowisk oraz do opinii przedstawionej przez przedstawicieli prezesa Rady Ministrów. Panie mecenasie?

Pan Aleksander Proksa:
Dziękujemy bardzo.

Przewodniczący:
Panie pośle?
Pan Grzegorz Karpiński:
Wysoki Trybunale, jedna kwestia tylko, ponieważ w pisemnych stanowiskach zarówno prezydenta, jak i prokuratora generalnego zabrakło tego, o czym dzisiaj mówili przedstawiciele prezesa Rady Ministrów, ale też tego, co jest w pisemnym stanowisku Sejmu i kwestii, którą ja starałem się poruszać w swoim wystąpieniu, czyli kwestii związanej z równowagą finansów publicznych. Ona, co prawda, wybrzmiała w wystąpieniu przedstawiciela prezydenta w czasie wystąpienia przed Trybunałem Konstytucyjnym w formie pytania, czy równowaga może wpłynąć na stabilność zatrudnienia. Otóż, Wysoki Trybunale, w parlamencie toczą się, zakończyły lub będą toczyć prace nad ustawami, które zmierzają do nieosiągnięcia przez budżet państwa kolejnych progów zawartych w ustawie o finansach publicznych. I pytanie, które zadał dzisiaj przedstawiciel prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, w mojej ocenie, powinno brzmieć zupełnie inaczej, ponieważ, kiedy słyszę od przedstawiciela prezesa Rady Ministrów i czytam w prasie o zamrożeniu wynagrodzeń w sferze budżetowej w następnym roku budżetowym, to pojawia się pytanie, czy takie zamrożenie jest zgodne z art. 178 Konstytucji. Kiedy czytam o tym. że będą zmienione przepisy dotyczące długu samorządu terytorialnego, to od razu pojawia się pytanie w toku prac parlamentarnych.
Czy tego typu regulacje będą zgodne z zasadą samodzielności samorządu terytorialnego. Wraca kwestia OFE, która zapewne będzie przedmiotem rozpoznania Wysokiego Trybunału i wreszcie mamy tę ustawę. Więc chyba pytanie, które należy dzisiaj zadać, jest nieco inne niż to, o którym mówił przedstawiciel prezydenta. Raczej powinno ono dotyczyć kwestii tej, czy my musimy czekać na to aż te progi... Czy dopiero wtedy równowaga budżetowa, o której mowa w Konstytucji, nabierze takiego charakteru, żeby upoważnić ustawodawcę do podejmowania działań, które będą o wiele bardziej drastyczne, niż te, które podejmowane są w tej chwili i w ustawie będącej przedmiotem rozpoznania? Dziękuję bardzo. Przewodniczący:
Dziękuję bardzo. Panie prokuratorze? Pan Robert Hernand: Dziękuję, Wysoki Trybunale.

Przewodniczący:
Zarządzam teraz przerwę do godz. 11.25. [przerwa od godz. 11.06 do godz. 11.30] PO PRZERWIE
Przewodniczący:
Teraz przechodzimy do fazy pytań. Najpierw pytania będzie kierował sędzia sprawozdawca - pan sędzia Zubik. Bardzo proszę.

Sędzia Marek Zubik:
Bardzo dziękuję. Zanim przystąpię do zadawania pytań uczestnikom postępowania, chciałbym zwrócić się z pytaniem do pana ministra Boniego. W uzasadnieniu do projektu ustawy z druku nr 3579 wnioskodawca ustawy wskazał dwie przesłanki, które uzasadniają wprowadzenie mechanizmu przewidzianego ustawą racjonalizującą zatrudnienie, czyli trudną sytuację finansów publicznych oraz dążenie do przeciwdziałania tendencjom do wzrostowego zatrudnienia w jednostkach sektora finansów publicznych. Pan minister uprzejmy był dzisiaj wspomnieć, że również istotna tu jest kwestia odstąpienia od zamrożenia płacowego, które w poprzednich latach budżetowych miało miejsce. Zanim później powrócę do zadawania pytań, chciałbym tylko, żeby pan minister zechciał potwierdzić bądź zaprzeczyć, czy wystąpienie z inicjatywą związaną z tą ustawą było związane z nadzwyczajną sytuacją w zakresie finansów publicznych bądź nadzwyczajną sytuacją w zakresie polityki kadrowej, czy też chodzi tu o odstąpienie od innego.
Czy od innych mechanizmów, które są wykorzystywane dla zapewnienia równowagi budżetowej bądź sprawności działania administracji.

Pan Michał Boni:
Panie prezesie, Wysoki Trybunale, tych przyczyn jest oczywiście cała wiązka, które kierowały nami przy przygotowywaniu tego projektu. Z jednej strony to jest nadzwyczajna i groźna sytuacja finansów publicznych. Proszę pamiętać, że inicjatywa powstawała w roku 2009. Nie została wtedy zrealizowana. Wróciliśmy do niej w połowie roku 2010, kiedy wszelkie prognozy dotyczące przyrostu długu publicznego były o wiele bardziej pesymistyczne, niż można o tym powiedzieć w dniu dzisiejszym. Ale również bardzo pesymistycznie kształtowało się nasze wyobrażenie o wyniku, jeśli chodzi o deficyt sektora finansów publicznych. Proszę pamiętać, że zarówno w obszarze deficytu, jak i długu, przy całej kontrowersyjności rozwiązań dotyczących otwartych funduszy emerytalnych, ta inicjatywa była inicjatywą przed decyzjami dotyczącymi OFE. Przypomnę. OFE do 2020 roku zmniejsza potrzeby pożyczkowe o 196 miliardów złotych. Zmniejsza w skali jednego roku deficyt sektora finansów publicznych od 0,7% PKB do 1% PKB w kolejnych latach. A więc nie mieliśmy jeszcze tego rozwiązania, szukaliśmy rozwiązań, które ograniczyłyby deficyt. Zwykle tak jest, że był to też czas pertraktacji i rozmów z Komisją Europejską. To zaowocowało oczywiście listem Ministra Finansów do komisarza Rehna z wczesnej zimy tego roku, gdzie wpisane jest zamrożenie wzrostu wynagrodzeń na lata 2011 i 2012. Wcześniej tego zamrożenia wzrostu wynagrodzeń na rok 2012 - mogę to powiedzieć teraz otwarcie - nie planowaliśmy, to znaczy, planowaliśmy w roku 2010, że ta racjonalizacja zatrudnienia i zamrożenie wzrostu wynagrodzeń 2009-2010 będą mogły spowodować, iż w roku 2012 efektem racjonalizacji zatrudnienia będzie możliwość odmrożenia wzrostu wynagrodzeń, nie na jakimś radykalnie dużym poziomie, ale te środki, które miały być zaoszczędzone (1.4 miliarda złotych), mogły być spożytkowane na wzrost wynagrodzeń, co wymagałoby od budżetu wysiłku na poziomie około kilkuset milionów złotych (700-800 milionów złotych). Dlatego w odpowiedzi na to pytanie, Wysoki Trybunale, chcę powiedzieć, że kierowały nami bardzo różne czynniki. Latem i wczesną jesienią roku 2010 niewątpliwie chodziło o to, żebyśmy mieli swój wkład do oszczędności związanych z deficytem, ale także zależało nam na tym. żeby ta przedłużająca się perspektywa zamrożenia wynagrodzeń mogła być w roku 2012 już jakoś odblokowana.

Sędzia Marek Zubik:
Czy pan minister ewentualnie sfalsyfikowałby lub potwierdził, czy mechanizm, który został zaproponowany w projekcie ustawy, jest związany ze szczególnie trudną sytuacją budżetową państwa, ewentualnie dysfunkcjonalnością administracji, czy nie?

Pan Michał Boni:
On na pewno jest związany ze szczególnie trudną sytuacją budżetu państwa i finansów publicznych. To jest podstawowe. W swoim wystąpieniu pokazywałem, że ten wzrost zatrudnienia w administracji publicznej (państwowej i samorządowej) od roku 1992 do roku 2007 uzasadnia się różnymi zadaniami rozwojowymi. Niewątpliwie od roku 2007 część tego przyrostu, wzrostu zatrudnienia związana jest z realizacją zadań unijnych, aczkolwiek szukamy teraz rozwiązań i większość osób realizujących projekty unijne zatrudnionych w administracji publicznej zatrudniana jest do realizacji zadania, czyli na czas określony, po to, żeby nie obciążać nadmiernie na stałe budżetu państwa rosnącą skalą zatrudnienia. Niemniej jednak wydawało nam się również, że w tym okresie - szczególnie 2008, 2009, 2010 - w okresie kryzysowym te przyrosty zatrudnienia mogłyby być mniejsze, ale nie było dostatecznie silnych narzędzi. Stąd połączenie i tego narzędzia redukującego, pozwalającego na racjonalizację zatrudnienia, przynoszącego pewien typ oszczędności - oszczędności, które pracowałyby na rzecz wyjścia z procesu zamrożenia wynagrodzeń w administracji.

Sędzia Marek Zubik:
Bardzo dziękuję, panie ministrze. Chciałbym teraz kilka pytań zadać przedstawicielowi wnioskodawcy. Trybunał chciałby wpierw dobrze zrozumieć, jaki jest zakres zaskarżenia. Formuła wniosku, pierwszy zarzut, mówi o naruszeniu przez dwie jednostki redakcyjne ustawy przepisów Konstytucji w zakresie, w jakim dopuszcza wypowiedzenie stosunków pracy pracowników zatrudnionych na podstawie mianowania. Prosiłbym o sprecyzowanie, czy zdaniem pana prezydenta, tylko i wyłącznie w tym zakresie byłaby niekonstytucyjna ta ustawa, czy zarzuty są kierowane wobec całego mechanizmu racjonalizacji?

Pan Aleksander Proksa:
Panie prezesie. Wysoki Trybunale, pan prezydent zdecydował o zaskarżeniu tylko wybranych przepisów ustawy i nie rozszerza zakresu tego zaskarżenia. Jeśli mógłbym doprecyzować, to wskazuję, że to. co jest w drugim punkcie wniosku, więc gdy zarzut tyczy niezgodności z art. 153 ust. 1 Konstytucji - tam we wniosku nie ma ograniczenia do pracowników mianowanych, a to z tej przyczyny, że art. 153 ust. 1 Konstytucji dotyczy całego korpusu służby cywilnej, a więc zarówno pracowników, jak i urzędników mianowanych. A więc, to muszę zaznaczyć, ale z tego punktu widzenia też nie ulega zmianie pierwotny zakres zaskarżenia wskazany we wniosku. Sędzia Marek Zubik:
W takim układzie drugi punkt również jest zakresowy, bo siłą rzeczy dotyczy tylko i wyłącznie - czy dobrze trybunał rozumie? - pracowników korpusu służby cywilnej, tak? Pan Aleksander Proksa:
Punkt drugi zaskarżenia dotyczy pracowników i mianowanych urzędników służby cywilnej.

Sędzia Marek Zubik: Czyli też jest zakresowo?

Pan Aleksander Proksa: Tak, tak jest.

Sędzia Marek Zubik:
Drugie miałbym pytanie. Proszę o ustosunkowanie się do takiej kwestii. Art. 7 w całości, tak jak i poszczególne punkty art. 7, wskazuje na formy, w jakiej ma się odbywać racjonalizacja. Natomiast przesłanki ewentualnego rozwiązywania stosunku pracy, mechanizm jest określony w całym rozdziale drugim ustawy, z którego to rozdziału drugiego pan prezydent nic zakwestionował żadnego przepisu. Czy podzieliłby pan minister zdanie, że wyeliminowanie art. 7 ustawy nie pozostawia całego mechanizmu racjonalizacji, tylko tyle, że są po prostu bezpośrednio stosowane wszystkie przepisy z rozdziału drugiego?

Pan Aleksander Proksa:
Należałoby się zastanowić, jak w takiej sytuacji ustawa byłaby stosowana. Wydaje się, że wyłączenie stosowania ustawy zgodnie z pierwszym punktem zaskarżenia, czyli w odniesieniu do pracowników mianowanych, czyniłoby bezprzedmiotowym stosowanie trybu określonego w rozdziale drugim dla tej grupy pracowników, gdyż w istocie zostaliby oni wówczas wyłączeni z zakresu zastosowania ustawy.

Sędzia Marek Zubik:
Czyli kwestia zaskarżenia art. 7, a nie całego rozdziału, ma być widziana przez pryzmat nieco węższego, zakresowego zaskarżenia?

Pan Aleksander Proksa:
Dokładnie tak.

Sędzia Marek Zubik:
Dobrze, dziękuję bardzo. Mam kolejne pytanie z tym związane. W uzasadnieniu wniosku wspomina się o konstytucyjnych prawach nabytych. Chciałbym też poprosić o doprecyzowanie, o jakie konkretnie prawa nabyte chodzi.

Pan Aleksander Proksa:
Wysoki Trybunale, kwestia jest wątpliwa, tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie trybunału. Trybunał miał okazję wypowiedzieć się w tej sprawie i zwrócił uwagę, że sama sytuacja, w której w odniesieniu do jakiejś grupy jednostek następuje naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa, nie oznacza, że mamy do czynienia z istnieniem praw podmiotowych i z ich naruszeniem. Tutaj ta wątpliwość istnieje. Natomiast wydaje się, o czym wspomniałem poprzednio, że nie jest wykluczone konstruowanie takiego prawa podmiotowego. Musiałoby to nastąpić w ten sposób, że urzędnik, po uzyskaniu mianowania, uzyskuje prawo do wzmożonej ochrony swojego stosunku pracy wyrażającej się w tym, że może on być rozwiązany tylko w przypadkach wskazanych w ustawie i to systemowo, a z żadnej innej przyczyny jego stosunek pracy rozwiązany być nie może. Oczywiście intensywność tak rozumianej ochrony nie byłaby ukształtowana raz na zawsze, a więc spetryfikowana stanem prawnym z dnia mianowania, mogłaby ulegać [zmianie]. Natomiast ta ochrona nie mogłaby być niższa od tak określonego standardu. Tylko w ten sposób można byłoby konstruować ewentualnie takie prawo, czyli odpowiednikiem tego prawa byłoby niewkraczanie, nieingerowanie w stosunek pracy za pomocą ogólnie określonych przesłanek, innych niż te, które są w ustawie, czyli to by się przekładało na zamknięty katalog przyczyn zwolnienia.

Sędzia Marek Zubik:
Panie ministrze, czy trybunał też dobrze to rozumie? Czyli pan prezydent postrzega prawo nabyte w postaci ukształtowania relacji pracodawca-pracownik poprzez zamknięcie w ustawie katalogu przesłanek wypowiedzenia i chronimy teraz to prawo ukształtowane poprzez treść stosunku mianowania, tak?

Pan Aleksander Proksa:
Tak jest. Wynika to stąd, że trzeba przyjąć, że urzędnik mianowany to zawód. To nie objęcie stanowiska w celu poświęcenia służbie publicznej tylko jakiegoś okresu drogi zawodowej, tylko to jest wybór w ogóle tej służby publicznej jako docelowego zawodu. Stąd poddanie się tym zdecydowanie większym rygorom, temu reżimowi prawnemu, który dotyczy urzędników mianowanych - on jest zdecydowanie surowszy, aniżeli w odniesieniu do pracowników niemianowanych - w zamian za co jest ta gwarancja stabilności tego stosunku pracy. Sędzia Marek Zubik:
Jeszcze w tym zakresie podmiotowym zaskarżenia chciałbym dopytać, ponieważ we wniosku mówi się o powszechnej ochronie trwałości stosunków pracowniczych. Rozumiem, że przez zakres podmiotowy wniosku zawężamy tę ochronę do pracowników mianowanych?

Pan Aleksander Proksa:
Tak.

Sędzia Marek Zubik:
Ale czy zdaniem wnioskodawcy - ponieważ „mianowanie" nie pada jako pojęcie konstytucyjne, natomiast art. 153 wspomina o korpusie służby cywilnej - czy jednak pan prezydent postrzega zróżnicowany zakres ochrony, wynikający z mianowania czy stabilizacji stosunku urzędniczego w ramach korpusu służby cywilnej, inaczej w zakresie urzędniczym, choćby nawet w administracji rządowej, tak jak to widzi art. 147 pkt 7 Konstytucji, i ewentualnie pozostałych pracowników, czy też tu pan prezydent postrzega, że ta ochrona mianowania, to „mianowanie", jako takie, jest tym szczególnym, chronionym, a nie stabilizacja tego zawodowego korpusu służby cywilnej, tak jak to widzi art. 153 Konstytucji?

Pan Aleksander Proksa:
Wysoki Trybunale, akurat przy art. 153 ust. 1 - jedno i drugie. A więc nie chodzi tylko o ochronę mianowanych urzędników służby cywilnej, ale także tych, którzy są zatrudnieni na podstawie umów o pracę. A ponieważ art. 153 ust. 1 Konstytucji nie narzuca, w jakiej formie mają być członkowie korpusu służby cywilnej zatrudnieni, pozostawia to ustawodawstwu zwykłemu, aczkolwiek te zasady ochronne dedykuje wszystkim członkom korpusu służby cywilnej. Wiadomo jest, że jesteśmy krajem, w którym rozwiązania dotyczące służby cywilnej nie są stabilne. Mamy już czwartą ustawę o służbie cywilnej. W każdej z nich częściowo odmiennie była uregulowana i kwestia naboru do służby, i kwestia rozwiązania czy wygaśnięcia stosunku pracy urzędników służby cywilnej, więc te sprawy są zmienne w czasie. Natomiast od 1997 roku art. 153 ust. 1 Konstytucji niezmiennie jest adresowany do wszystkich członków korpusu służby cywilnej, a pod rządem tego przepisu Konstytucji jest już trzecia ustawa o służbie cywilnej. Sędzia Marek Zubik:
Panie ministrze, kolejne miałbym pytanie. Rozumiem, że wnioskodawca nie kwestionuje okoliczności, o które pytałem pana ministra Boniego, nadzwyczajnych okoliczności państwa, czy też kwestionuje wnioskodawca istnienie takich nadzwyczajnych okoliczności?

Pan Aleksander Proksa:
Nie kwestionuje. Natomiast chcę zwrócić uwagę na jedną rzecz. Otóż w 2010 roku nie stało się nic nadzwyczajnego. Dług publiczny narasta od lat, systematycznie, rok po roku. Rok 2010 nie jest niczym szczególnym w tym zakresie.

Sędzia Marek Zubik:
Panie ministrze, czy zgodziłby się pan, czy nie zgodziłby się pan z taką tezą, że w ogóle urzędnicy publiczni, tak jak każdy obywatel, ze względu na to, że państwo jest dobrem wspólnym, muszą ponosić skutki niepowodzeń swego państwa? Czy w takim układzie, od strony urzędniczej bardziej uzasadnione jest, żeby ci urzędnicy bardziej ponosili te skutki niepowodzenia niż pracownicy niebędący urzędnikami, czy nie zgodziłby się pan z taką tezą?

Pan Aleksander Proksa:
Z taką tezą bym się nie zgodził. Natomiast uznaję to, co jest uzasadnieniem w ogóle ingerencji w stosunki pracowników sfery publicznej. Stan finansów państwa uzasadnia ingerencję w stosunki pracy osób zatrudnionych w całej sferze finansów publicznych. Problem jest zatem nie w tym, czy wolno, tylko w jakich formach i jakie są granice ochrony tych stosunków pracy. A więc, nie kwestionuję bynajmniej tego, że zgodnie ze stanem finansów publicznych, trzeba w te stosunki ingerować. Sytuacja zresztą nie jest z tego punktu widzenia niczym nadzwyczajnym. W orzecznictwie sądowym dotyczącym rozwiązywania stosunków pracy z przyczyn ekonomicznych jest utrwalone i duże orzecznictwo, które absolutnie umożliwia dokonywanie redukcji zatrudnienia z przyczyn ekonomicznych. Ciężar zagadnienia jest skoncentrowany na kryteriach doboru i selekcji -kryteriach doboru do zwolnienia, a nie na tym czy wolno. Oczywiście, że wolno, jest tylko pytanie: w jakim trybie i wobec kogo?

Sędzia Marek Zubik:
Panie ministrze, żeby dobrze zrozumieć stanowisko, pan prezydent kwestionuje, czy nie kwestionuje nadzwyczajną sytuację budżetu państwa? Czy też, ewentualnie negując nadzwyczajność okoliczności budżetowych, zarzut jest skierowany co do intensywności zmniejszenia ochrony pracowniczej wynikającej z tak przyjętej konstrukcji ustawy o racjonalizacji?

Pan Aleksander Proksa:
Pan prezydent nie kwestionuje sytuacji budżetowej. Oczywiście jest kwestią oceny, jak ją ocenimy, czy ona jest katastrofalna, czy też po prostu mamy do czynienia z pełzającym narastaniem długu publicznego. To jest kwestia bardziej ekonomiczna. To ekonomiści prowadzą spory, przekroczenie którego ze wskaźników jest takie alarmujące, czy 50%, czy 55%, czy 75%. Są w Europie kraje, które są zadłużone ponad 135% PKB. To są rzeczy ocenne, absolutnie. Natomiast mogę powiedzieć, że pan prezydent nie kwestionuje ani wyliczeń dokonywanych przez rząd i jego agendy, ani nie kwestionuje, że sytuacja na pewno jest trudna. Na pewno jest trudna, a więc ingerencja w stosunki pracy urzędników sfery budżetowej wydaje się uzasadniona. Pytanie o to, jakie są instrumenty tej ingerencji.

Sędzia Marek Zubik:
Czy w takim układzie, jeśli mówimy o instrumencie przewidzianym w rozdziale drugim ustawy racjonalizującej, jak rozumiem, kwestionowana jest jej intensywność, to znaczy, nadmierność, tak?

Pan Aleksander Proksa:
Dokładnie tak.

Sędzia Marek Zubik:
Czy podzieliłby pan minister takie zdanie, że tak naprawdę nie jest spełniony test proporcjonalności, czyli ważenia ochrony dobra, które chronimy, czyli równowagi budżetowej, z poluzowaniem czy przejściowym zawieszeniem mechanizmów ochronnych?

Pan Aleksander Proksa:
Wysoki Trybunale, zmuszony do wyrażenia stanowiska w tym zakresie mogę powiedzieć, że testu proporcjonalności te rozwiązania by nie przeszły. Dlaczego? Trzeba by zapytać, czy osiągnięcie zakładanego stanu jest możliwe bez tych nadzwyczajnych środków. Mogę odpowiedzieć, że tak. Sam kierowałem jednostką, która była dysponentem pierwszego stopnia. Sytuacja obcięcia o 10% zatrudnienia nie jest żadnym problemem ¬mówię to z pełną odpowiedzialnością - to nie jest żaden problem. Wystarczy dokonać odpowiednich zmian organizacyjnych. Jeżeli nie musiałbym, to nie chciałbym tego szerzej rozwijać.

Sędzia Marek Zubik:
Panie ministrze, czy dobrze rozumiem, że chodzi tu zarówno o przesłankę niekonieczności, jak i ewentualnie nieproporcjonalności w tym ścisłym rozumieniu?

Pan Aleksander Proksa:
Dokładnie tak. Zwracam uwagę, że w istniejących rozwiązaniach systemowych istnieje szereg instrumentów, które umożliwiają redukcję zatrudnienia przy wykorzystaniu istniejących przepisów. Także dotyczy to korpusu służby cywilnej, pracownicy służby cywilnej podlegają bowiem wypowiedzeniu stosunków pracy na ogólnych zasadach, a więc względy ekonomiczne z całą pewnością tej grupy pracowników dotyczą. Jeśli chodzi natomiast o urzędników mianowanych, zmiany organizacyjne połączone z redukcją zatrudnienia, jeśli nie da się temu urzędnikowi powierzyć innego stanowiska albo go nie przyjmie, jest to okoliczność uzasadniająca wypowiedzenie mu stosunku pracy. Prawdopodobnie w odniesieniu do urzędników mianowanych byłaby to ostateczność. Ich liczba jest także zdecydowanie mniejsza, aniżeli pracowników służby cywilnej. Będąc jakby zmuszonym do wypowiedzi, wydaje mi się, że ten test proporcjonalności wypadłby dla tych przepisów negatywnie.

Sędzia Marek Zubik:
Panie ministrze, teraz chciałbym przejść do tych przepisów dotyczących upoważnienia ustawowego. Prosiłbym o ustosunkowanie się do takiej kwestii. Czy zdaniem pana ministra upoważnienie wynikające z art. 16 ust. 4 ustawy, które pan premier ma wykonać, ono obejmuje jakiś element nieuregulowany w ustawie tak od strony podmiotowej, przedmiotowej bądź trybu?

Pan Aleksander Proksa:
Nie, ono obejmuje elementy, które są w ustawie uregulowane. Natomiast wydaje się, że ta materia, przynajmniej częściowo, nie powinna stanowić materii aktu wykonawczego, dlatego że w ten sposób rozporządzeniem określamy zakres działania ustawy, ponieważ wyłączenie określonych jednostek albo określenie innego pułapu inaczej zakreśla podległość pracowników tych jednostek działaniu tej ustawy. A więc na moment wejścia tej ustawy w życie my nie wiemy, czy i w której grupie jednostek organizacyjnych redukcja będzie dziesięcioprocentowa, a w której będzie pięć, a w której może zero. Poza tym to ..inne" określenie tego - ja rozumiem, że „inne" to inne niż 10 lub więcej, ale inne niż 10 lub więcej, to jest także, na przykład, określenie 15% lub więcej, to też jest inne niż 10 i więcej.

Sędzia Marek Zubik:
Panie ministrze, miałbym wobec tego na tym tle takie pytanie. Czy uważa pan, że mechanizm, który pozwala premierowi odstąpić - nie od strony podmiotowej, bo strona podmiotowa jest określona w art. 1, art. 2, art. 3 - to jest szersza regulacja? Ale nie pojawia się w tym katalogu żaden urząd, który nie jest już wymieniony w ustawie. Z drugiej strony, uelastycznia to rozwiązanie. Czy to nie jest rozwiązanie, które jest zaletą, a nie wadą? Rozumiem, że we wniosku to jest postrzegane jako wada, że nie są sztywne, tylko pozwala uelastycznić. Czy pan minister podtrzymuje tę tezę, że to jest jednak wada tej ustawy?

Pan Aleksander Proksa:
Z tego punktu widzenia można twierdzić, że to jest elastyczność, ale z innego punktu widzenia można twierdzić, że skoro konieczne było wpisywanie do ustawy takiego mechanizmu, to znaczy, że może ta konstrukcja jest w ogóle wadliwa, że całe założenie, że da się oto w sposób automatyczny i mechaniczny przeprowadzić redukcję zatrudnienia na tych samych zasadach we wszystkich tych jednostkach, to może samo to założenie jest błędne. A więc może ta droga wybrana nie jest właściwa.

Sędzia Marek Zubik:
Panie ministrze, mam ostatnie pytanie, które też będzie się odwoływało nie tylko do tej roli, w jakiej pan w tym procesie sądowokonstytucyjnym występuje, ale też do pańskiej wiedzy wcześniejszej. Ta ustawa została skonstruowana poprzez przyjęcie szeregu dat sztywnych. W momencie, kiedy przychodzi trybunałowi..., dzisiaj niektóre z tych dat już ekspirowały. Proszę powiedzieć, jak pan ocenia na dziś możliwość podpisania tej ustawy przez prezydenta. Jak by to się miało w kontekście - co prawda nie zaskarżonych przepisów, ale tych, które mówią o odpowiedzialności za naruszenie, na przykład dyscypliny finansów publicznych, mówię teraz o tym art. 22, który odwołuje się do obowiązków, których realizacja już musiałaby nastąpić, gdyby ta ustawa została opublikowana i weszła w życie w terminie, który był przewidziany? Jak by pan postrzegał skutek wynikający z ewentualnego, na dziś. podpisania tej ustawy ze względu na jej konstrukcję?

Pan Aleksander Proksa:
Wysoki Trybunale, jest to na pewno bardzo duży kłopot. Natomiast nie sądzę, w razie gdyby zaszła potrzeba podpisania tej ustawy, żeby nie dało się jej w ogóle zastosować. Jak sięgam pamięcią, zdarzały się w praktyce liczne przypadki, w których ustawa była publikowana po kalendarzowo określonej dacie jej wejścia w życie, bynajmniej nie była zaskarżana do Trybunału Konstytucyjnego, a adresaci ustawy starali się nie nadużywać jej przepisów i nie stosowali tych przepisów z mocą wsteczną. Oczywiście są to wszystko nieprawidłowości takie ewidentne, ale przy tej liczbie stanowionych aktów prawnych tak właśnie się działo. Podobna sytuacja - nie ta sama, ale podobna - występuje także w sytuacji, gdy z wielkim opóźnieniem, nieraz idącym w lata, są wydawane akty wykonawcze do ustaw, których wydanie warunkuje zastosowanie niektórych przepisów ustaw, a więc następuje to z pewnym opóźnieniem. Wydaje się, że podpisanie ustawy byłoby ewentualnie możliwe, choć wytworzyłoby poważne problemy z jej stosowaniem i niewykluczone, że konieczna byłaby jej pilna nowelizacja w zakresie terminów.

Sędzia Marek Zubik:
Bardzo dziękuję. Teraz chciałbym kilka pytań zadać przedstawicielowi Sejmu.
Proszę trybunałowi powiedzieć - oczywiście pan poseł wskazywał na pewne podejmowane działania, inne. niż te, związane z racjonalizacją zatrudnienia - czy na tle tych innych działań, tych podejmowanych, opracowywanych czy niedawno uchwalonych ustaw, z punktu widzenia zapewnienia stabilności finansów publicznych, jak by pan ocenił wagę tej ustawy, którą dzisiaj Trybunał rozpatruje?

Pan Grzegorz Karpiński:
Wysoki Trybunale, gdybym miał na to spojrzeć w aspekcie ekonomicznym, porównując do uchwalonych zmian w systemie ubezpieczeń społecznych, to oczywiście waga tej ustawy, w porównaniu z kwotami, które budżet państwa zaoszczędzi, nie transferując środków do otwartych funduszy emerytalnych, jest znikoma. Kiedy miałbym z kolei ważyć te ustawy, nad którymi w Sejmie pracujemy, czy nad którymi pracę już zakończyliśmy, z punktu widzenia - nie wiem, czy dobrze to określę -pewnej próby równego rozłożenia ciężarów związanych z tym. o czym pan sędzia sprawozdawca mówił, czyli związanych z czasową niewydolnością państwa, na wszystkich obywateli - to ma ona istotne znaczenie. Teraz trochę wchodzę oczywiście w materię rządu, bo to jednak rząd odpowiada za prowadzenie polityki społecznej i gospodarczej, ustawodawca - oczywiście poprzez popieranie rozwiązań, które rząd proponuje. Poszukując tych rozwiązań, związanych z tym, żeby nie doprowadzić stanu finansów publicznych do sytuacji, która będzie wymagała drastycznych działań, żeby jednak ten ciężar niedojścia do tej sytuacji był w miarę równo rozłożony, czy to patrząc na skutki ekonomiczne i poszukiwanie dużych kwot, które będą temu przeciwdziałać, czy rozkładanie tego między różne grupy społeczne.

Sędzia Marek Zubik:
Panie pośle, chciałbym zadać pytania na tle dwóch poglądów wyrażonych w stanowisku Sejmu. Na stronie 13. jest takie stanowisko: ..Pracownik mianowany, w świetle ustawy, podlega ochronie szczególnej przed wypowiedzeniem oraz zachowuje inne instrumenty wzmacniające stabilizację zatrudnienia, jak określony tryb zwolnień, okres wypowiedzenia.". Czy byłby pan w stanie trybunałowi wskazać, o jakie przepisy ustawy chodzi i gdzie ewentualnie szukać tej szczególnej ochrony pracownika objętego racjonalizacją?

Pan Grzegorz Karpiński:
Wysoki Trybunale, tu chodzi o te przepisy, które są zawarte w ustawie. Po pierwsze, kiedy kierownik jednostki zobowiązany jest do tego, żeby opracować kryteria, a więc poinformować z odpowiednim..., po pierwsze, opracować kryteria, po drugie, poinformować o tym pracowników, jak również jest kwestia związana z odprawami, które pracownikom będą przysługiwały, i trzecia, trochę związana z pytaniami, które były adresowane do przedstawiciela pana prezydenta, a związana z terminem wejścia w życie, czyli ten mechanizm sekwencyjny, który w ustawie był zaplanowany, odraczający skutek na koniec tego roku, czy możliwość odroczenia skutku na koniec tego roku. Kiedy przygotowywałem się do tej rozprawy, zastanawiałem się, co by było w sytuacji, w której mielibyśmy do czynienia już z przekroczeniem pięćdziesięciopięcioprocentowego progu. Przecież prawdopodobnie mielibyśmy wtedy do czynienia z sytuacją, w której ustawodawca zmuszony byłby do uchwalenia ustawy, która tnie zatrudnienie w administracji, naruszając wszystkie te zasady, z którymi w normalnej sytuacji zgadzamy się, że powinny dotyczyć urzędników służby cywilnej czy pracowników urzędów państwowych. Prawdopodobnie wtedy poszukiwalibyśmy..., ja poszukiwałbym, jako przedstawiciel ustawodawcy przed Wysokim Trybunałem, ochrony tylko i wyłącznie w przepisach związanych z równowagą finansową. Ta ustawa wprowadziła jednak inny mechanizm, łagodniejszy, taki, w którym równowaga budżetowa, owszem, ma dla nas istotne znaczenie jako cel ustawy, ale drugim celem jest racjonalizacja, to znaczy, dajemy taką możliwość, żeby tam, gdzie zadania państwa muszą być wykonywane w krótkim okresie czy w długim okresie, utrzymać zatrudnienie na tym poziomie, który wystarczy do realizacji zadań.

Sędzia Marek Zubik:
To drugie pytanie, nawiązujące do stanowiska wyrażonego na piśmie i pan poseł to dzisiaj podtrzymał, że zwolnienia przeprowadzone do końca 2011 roku odbywałyby się w odpowiednim okresie pozwalającym na zorganizowanie pracownikowi swoich spraw życiowych w nowej sytuacji. Czy w obecnej sytuacji - to jest trochę nawiązanie do pytania, które zadawałem przedstawicielowi pana prezydenta, jako wnioskodawcy - nadal pan poseł podtrzymuje, że ewentualne podpisanie ustawy, przy konieczności zmodyfikowania terminów, choćby jak na przedstawienie raportu początkowego, o którym mowa w art. 15 ust. 1 tej ustawy, czy nadal pan poseł uważa, że okres, który pozostaje do końca roku, jest nadal odpowiedni?

Pan Grzegorz Karpiński:
Wysoki Trybunale, pamiętam rozprawę, na której również miałem zaszczyt reprezentować Sejm, dotyczącą emerytur pomostowych. Wtedy również ustawodawca zastosował dzienną datę wejścia w życie. Tak się złożyło, że vacatio legis tamtej ustawy było jednodniowe. Niemniej jednak uzasadnieniem - nie chcę mówić, dlaczego całe te pomostówki musiały wejść w życie z tą datą dzienną - jednak ten okres, kiedy był negocjowany zakres emerytur pomostowych, kiedy był procedowany w Sejmie projekt, i zdaniem trybunału wyrażonym w tych trzech wyrokach, i też zdaniem ustawodawcy, był wystarczający. Sejm stoi na stanowisku, że prace, które rozpoczynają się od złożenia projektu przez Radę Ministrów, czy nawet wcześniej, kiedy Rada Ministrów zobowiązana jest do konsultowania swoich projektów, trzeba zaliczać do okresu, w którym adresat normy ma możliwość zapoznania się z nim. To nie jest tak, że prace nad ustawami trwają bez udziału tych, do których one są adresowane, a więc uznałbym, że mimo tego problemu, który jest, to znaczy, niedotrzymania tej sekwencji, ten czas byłby wystarczający.

Sędzia Marek Zubik:
Chciałbym nawiązać do problemu upoważnień ustawowych. Z jednej strony jeszcze jesteśmy przed definitywnym upłynięciem terminu na ewentualne wydanie tego rozporządzenia, bo jest to data 31 lipca 2011 roku, ale warunkiem wydania tego rozporządzenia jest analiza danych zawartych w raportach początkowych - tu już data nam ekspirowała. Czy, zdaniem Sejmu, nadal jest dopuszczalne wydanie rozporządzenia na podstawie obu tych upoważnień ustawowych?

Pan Grzegorz Karpiński:
Nie, oczywiście to jest kłopot z tym, że te terminy dla kierowników jednostek do opracowania raportów początkowych i tych kolejnych czynności technicznych, które mają służyć ostatecznie prezesowi Rady Ministrów do wydania rozporządzenia, już upłynęły. Przychyliłbym się do zdania przedstawiciela prezydenta, że najprostszą sytuacją byłaby jednak nowelizacja ustawy w zakresie terminów.

Sędzia Marek Zubik:
Bardzo dziękuję. Chciałbym teraz skierować pytania do przedstawicieli prokuratora. Zdaniem prokuratora, jakie muszą zajść sytuacje w finansach publicznych państwa, aby było dopuszczalne, na podstawie kryterium, jakie przewiduje ustawa o racjonalizacji zatrudnienia, możliwość jej wprowadzenia, jakie muszą zajść sytuacje, aby ewentualnie zastosować ją nawet do mianowanego urzędnika służby cywilnej?

Pan Andrzej Stankowski:
Wysoki Trybunale, przede wszystkim chyba trzeba wziąć pod uwagę to, że w stanowisku prokuratora generalnego mowa jest o zakresie zaskarżenia wynikającym z wniosku pana prezydenta. Tenże zakres zaskarżenia, bo od tego należałoby zacząć, ponieważ w pewnej części tej ustawy dotyczy tylko urzędników mianowanych, więc prokurator generalny musiał w tej sytuacji odnieść się do tak przedstawionego zakresu zaskarżenia. Zdaniem prokuratora generalnego mamy jednak tutaj do czynienia z sytuacją taką, kiedy to projekt został opracowany w sytuacji ekonomicznej kraju innej, niż ta, jaka istnieje obecnie, o czym zresztą był uprzejmy wspomnieć nawet pan minister Boni na dzisiejszej rozprawie. Ta sytuacja ekonomiczna kraju została też przedstawiona przez pana ministra finansów w niedawnej debacie sejmowej, kiedy przedstawiał projekt ustawy budżetowej i mówił o sytuacji trudnej, i o obowiązku prowadzenia twardej polityki w tym zakresie, ale po to, żeby uniknąć sytuacji nadzwyczajnej, a więc zdaniem ministra finansów sytuacji nadzwyczajnej chyba jeszcze nie ma. W związku z tym prokurator generalny stoi na takim oto stanowisku: w sytuacji, kiedy urzędnicy mianowani stanowią pewną część korpusu urzędniczego... - ja nie jestem w stanie powiedzieć, jaką część w przypadku korpusu służby cywilnej, ale na przykładzie prokuratury mogę powiedzieć, że akurat spośród w sumie ponad 5,5 tysiąca urzędników w skali prokuratury, na dzień 1 kwietnia bieżącego roku, 892 było urzędnikami mianowanymi. To są oczywiście zaszłości z czasów wcześniejszych, jako że aktualnie ustawa o pracownikach sądów i prokuratury nie przewiduje przecież już w ogóle tej formy nawiązania stosunku pracy. W czym rzecz? Otóż, zdaniem prokuratora generalnego, mamy tu do czynienia z sytuacją taką, kiedy autor tego projektu chyba nie dostosował do końca przewidzianych w tej ustawie rozwiązań do dynamicznego rozwoju sytuacji finansowej kraju. Po prostu bez przerwy jest mowa o tej sytuacji nadzwyczajnej... - „bez przerwy" to jest oczywiście przekłamanie pewne. W każdym bądź razie dosyć często jest mowa w uzasadnieniu, także i stanowiska Sejmu, o tej sytuacji nadzwyczajnej i o tej konieczności spojrzenia na równowagę finansów publicznych, jako na wartość konstytucyjną, co jest absolutnie oczywiste, ale zarazem brak jest takiego wyraźnego przesądzenia w uzasadnieniach, że od wprowadzenia tej regulacji zależy w istotny sposób uratowanie owej równowagi finansów publicznych. Tej argumentacji na dzień dzisiejszy, z uwzględnieniem tej dynamiki rozwoju sytuacji finansowej, także zauważonej przez ministra finansów, zdaniem prokuratora generalnego, brakuje. Prokurator generalny sam nie jest w stanie oczywiście zbadać sytuacji finansowej kraju i powiedzieć, czy ona jest taka, czy nie. Opiera się tutaj na ocenach tych podmiotów, które zgodnie z Konstytucją, za tę sytuację są odpowiedzialne i tę sytuację są w stanie przedstawić, a więc przede wszystkim na poglądach ministra finansów. Wobec tego, zdaniem prokuratora generalnego, chyba zbyt automatycznie niejako przeniesiono tę ocenę sytuacji finansowej kraju, jaka była wtedy, kiedy zrodził się pierwszy projekt tej ustawy, do sytuacji aktualnej, taki byłby pogląd prokuratora generalnego.

Sędzia Marek Zubik:
Żeby sprecyzować, rozumiem, że zdaniem prokuratora generalnego, dzisiejsza sytuacja budżetowa państwa nie jest na tyle nadzwyczajną, aby mechanizm wykreowany w ustawie mógł być stosowany wobec pracowników mianowanych, bo rozumiem, że w tym wąskim zakresie...?

Pan Andrzej Stankowski:
Tak jest. Tak, oczywiście, przy czym chodzi o sytuację finansową zaprezentowaną przez tego przedstawiciela rządu, który jest w tej mierze najbardziej miarodajny, czyli przez ministra finansów.

Sędzia Marek Zubik:
Drugie pytanie, w takim układzie, czy zdaniem prokuratora generalnego uczynienie przedmiotem zaskarżenia art. 7 - z pozostawieniem całego rozdziału drugiego ustawy.
w którym znajduje się ta przesłanka wypowiadania lub obniżania wymiaru czasu pracy pracownika, czyli chodzi o art. 12 - wiąże się z tym, że jest wąski zakres zaskarżenia po to, aby pozostawić ten mechanizm w pozostałym zakresie do urzędników?

Pan Andrzej Stankowski:
Tak prokurator generalny rozumie intencje pana prezydenta, dokładnie tak.

Sędzia Marek Zubik:
Rozumiem, że tylko dlatego nie jest kwestionowany sam mechanizm określony w art. 11, art. 12?

Pan Andrzej Stankowski:
Tak. oczywiście. Wysoki Trybunale, gdyby prokurator generalny w tym przypadku tę ustawę - w innym oczywiście trybie, bo wiadomo, że nie w trybie kontroli prewencyjnej - kwestionował, prawdopodobnie zakres zaskarżenia byłby taki, że jeżeli nawet byśmy trzymali się tego zakresu dotyczącego urzędników mianowanych czy służby cywilnej, to byłyby jednak, mimo wszystko, też ujęte te pozostałe regulacje w zakresie odpowiadającym temu podmiotowemu zakresowi zaskarżenia regulacji podstawowej, ale odnosimy się do wniosku pana prezydenta.

Sędzia Marek Zubik:
Mam ostatnie pytanie dotyczące możliwości wydania rozporządzeń na podstawie obu zaskarżonych przepisów. Jak prokurator generalny postrzega ewentualną możliwość wydania tych rozporządzeń, gdyby doszło do podpisania tej ustawy?

Pan Andrzej Stankowski:
Wysoki Trybunale, jeżeli chodzi o rozporządzenia z art. 16, to zdaniem prokuratora generalnego, nie byłoby możliwe wykonanie tego upoważnienia z uwagi na to, że upłynęły terminy do wykonania tych czynności, które wymagają odpowiedniego czasu, żeby je przeprowadzić, i których zaistnienie jest koniecznym warunkiem do wydania przez prezesa Rady Ministrów tych rozporządzeń. Po drugie. Wysoki Trybunale, nie ma żadnego mechanizmu, który w przypadku podpisania tej ustawy niejako automatycznie powodowałby jakieś zmiany terminów, które dotyczą wykonania określonych czynności. A więc termin dla prezesa Rady Ministrów do wydania owych rozporządzeń z mocy..., może inaczej, w konsekwencji faktu, że ustawa weszłaby w życie później, niż zawarte to jest w samej tej ustawie, nie wywołałoby żadnego skutku, czyli po prostu nie ma tutaj mechanizmu przesunięcia terminu.

Sędzia Marek Zubik:
Ostatnie pytanie. Ustawa przewiduje wieloetapowy proces racjonalizacji, w którym ustala się kryteria zwolnień przez kierownika urzędu. Proszę powiedzieć, jaki jest stosunek prokuratora generalnego do zasugerowanego przez prezesa RCL-u tego argumentu dotyczącego, ewentualnie oczywiście, sądowej ochrony praw pracowniczych pracowników, nawet jeśli dotyczyłoby to pracowników mianowanych w służbie cywilnej? Czy uznałby prokurator generalny ten mechanizm sądowy w tym wypadku za efektywny, czy nie?

Pan Andrzej Stankowski:
Wysoki Trybunale, co do tego prokurator generalny ma bardzo poważne wątpliwości. Z czego one się biorą? Otóż pamiętać trzeba o tym, że w postępowaniu sądowym przed sądem pracy oceniana jest sprawa indywidualna danej osoby. Porównajmy to z sytuacją urzędnika mianowanego zwolnionego z pracy za wypowiedzeniem i kwestionującego to wypowiedzenie. W takim przypadku sąd pracy nie bada przecież zasadności czy legalności ustawowych kryteriów uzasadniających wypowiedzenie. Bada jedynie, czy w tym konkretnym przypadku doszło do spełnienia tych kryteriów, jak również, czy nie zachodzą inne okoliczności, które by w jakiś sposób przeciwdziałały takiemu rozwiązaniu sprawy przez pracodawcę. Tymczasem w tym przypadku mamy do czynienia z taką oto sytuacją, że kryteria - wobec braku kryteriów ustawowych - są ustalane, ale z mocy ustawy, przez kierownika jednostki. Kierownik jednostki musi te kryteria, oczywiście w odpowiednim trybie, przedstawić właściwym organom. Ale w każdym bądź razie on je wprowadza z mocy przepisu ustawowego. Powstaje zatem istotna wątpliwość, czy sąd pracy byłby uprawniony do oceny prawidłowości, zasadności wprowadzenia samych kryteriów, takich a nie innych, w przypadku stosowania tej ustawy. Skoro bowiem ustawodawca przewidział wyłączną kompetencję kierownika jednostki do wprowadzenia tych kryteriów, to powstaje wątpliwość, czy ten system byłby w ogóle funkcjonalny, gdyby oddać w ręce sądów pracy kontrolę prawidłowości wprowadzania takich właśnie kryteriów. Podkreślam to jeszcze raz, sąd pracy nie bada... - jeżeli ma wątpliwości co do konstytucyjności podstaw prawnych zwolnienia, to oczywiście może wystąpić z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego wtedy, kiedy one są określone w prawie, ale jeżeli to prawo rangi ustawowej przenosi na kierownika jednostki kompetencje do ustalenia owych kryteriów, to powstaje poważna wątpliwość, czy sąd pracy   byłby   legitymowany   do   oceniania   owych   kryteriów   i   do   ewentualnego dyskredytowania ich. Jakie byłyby wtedy konsekwencje? Czy sąd pracy byłby w stanie zmienić te kryteria? Czy sąd pracy byłby w stanie w związku z tym zablokować proces restrukturyzacji w danej jednostce poprzez, na przykład, stwierdzenie, że te kryteria są niezasadne i wobec tego należałoby w tej sytuacji we wszystkich sprawach analogicznych orzekać w taki, a nie inny sposób, o bezskuteczności tego wypowiedzenia? To są poważne problemy. Wysoki Trybunale, z którymi przyszłoby się, ewentualnie, sądom pracy chyba zmierzyć. Ale z uwagi na analogię kryteriów zwolnienia do podstaw zwolnienia określonych w ustawach, do kryteriów określonych ustawowo sądzę, że tu byłyby poważne wątpliwości. Wobec tego ta ochrona chyba byłaby nie do końca iluzoryczna, a jeżeli byłaby iluzoryczna, to podważyłaby, prawdę powiedziawszy, funkcjonalność całego tego systemu opartego na swobodnej, w gruncie rzeczy, decyzji kierownika jednostki co do ustalenia owych kryteriów. „Swobodnej" oczywiście ze wszystkimi ograniczeniami ogólnymi wynikającymi z jego funkcji jako szefa jednostki odpowiedzialnego za funkcjonowanie tejże jednostki.