Skarżący:  Sekcja Krajowa
NSZZ „Solidarność”
Pracowników Skarbowych
w Warszawie
adres do korespondencji:
ul. Traugutta 52
26-600 Radom

Organ administracji:  Minister Finansów
ul. Świętokrzyska 12
00-916 Warszawa


SKARGA
na bezczynność organu administracji
zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej

Działając w imieniu Rady Sekcji Krajowej NSZZ „Solidarność” Pracowników Skarbowych w Warszawie, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4, art. 50 § 1 i art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: PPSA,
zaskarżam bezczynność Ministra Finansów
w zakresie rozpatrzenia wniosku z 15 listopada 2012 r., znak: SK/382/2012, o udostępnienie informacji publicznej,
co stanowi naruszenie:
1.        art. 7, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2.        art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: „UDIP”.

W związku z powyższym wnoszę o:
I.zobowiązanie przez Sąd Ministra do udzielenia w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy merytorycznej odpowiedzi na ww. wniosek w postaci udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku;
II.zobowiązanie Ministra Finansów do przedstawienia zakresów czynności osób, o których mowa we wniosku Rady Sekcji Krajowej SK/382/2012 i włączenie ich do akt sprawy w celu oceny, czy mamy do czynienia z funkcjonariuszami publicznymi;
III.zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych;
IV.wymierzenie przez Sąd grzywny Ministrowi jako organowi obowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej.

Uzasadnienie
W piśmie z 15 listopada 2012 r., znak: SK/382/2012, Rada Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ „Solidarność” (dalej: RSK) przesłanym drogą elektroniczną zwróciła się do Ministra Finansów (dalej: Ministra) o udostępnienie informacji publicznej:
1.        Kwoty nagród przyznanych w 2011 roku poszczególnym dyrektorom oraz wicedyrektorom Departamentu Administracji Podatkowej oraz Departamentu Kontroli Skarbowej.
2.        Aktualnych miesięcznych wynagrodzeń podstawowych brutto poszczególnych dyrektorów oraz wicedyrektorów Departamentu Administracji Podatkowej oraz Departamentu Kontroli Skarbowej.
3.        Aktualnych miesięcznych łącznych wynagrodzeń brutto poszczególnych dyrektorów oraz wicedyrektorów Departamentu Administracji Podatkowej oraz Departamentu Kontroli Skarbowej.
We wniosku poinformowano także, iż ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania do osób pełniących funkcje publiczne.
Minister Finansów, w piśmie z 29 listopada 2012 r., BDG10/016/1/MMW/2012/BOC-6002, poinformował:
„przedmiotowe informacje nie stanowią informacji publicznej. Informacje te stanowią informacje o charakterze prywatnym (ad personam). Wobec powyższego nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm.)”.
dowód: ww. pismo Ministra

W związku z nie udzieleniem wnioskowanych informacji, RSK w piśmie SK/398/2012 z 17 grudnia 2012 roku ponowiła wniosek o informację publiczną, przy czym w piśmie tym podniesiono szereg argumentów przemawiających za tym, że żądana informacja powinna zostać udostępniona.
RSK treść pisma cytuje w całości:
„Z treści odpowiedzi na nasz wniosek zawarty w piśmie RSK znak SK/382/2012 wynika, że w Ministerstwie Finansów nie jest znana treść wyroków sądów administracyjnych w sposób w zasadzie jednolity wskazujących, iż informacje o wynagrodzeniach funkcjonariuszy publicznych nie tylko stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, ale także informację publiczną, do której nie ma zastosowania art. 5 ust. 2 zdanie 1 tej ustawy. Tym samym stanowisko Ministra Finansów, zawarte w piśmie BDG10/016/1/MMW/2012/BOC-6002, uznać należy za błędne, a brak przekazania informacji zgodnie z wnioskiem lub odmowa udostępnienia informacji w formie decyzji administracyjnej - stanowi o naruszeniu prawa.
       Ponieważ jednak trudno przypuszczać, aby odmowa wnioskowanej informacji wynikała z innych przyczyn, niż nieznajomość orzecznictwa oraz ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej w tym zakresie, proszę uprzejmie o zapoznanie się z niektórymi tezami wyroków sądów administracyjnych dotyczących udostępniania informacji publicznej dotyczącej wynagrodzeń i nagród funkcjonariuszy publicznych.
Może uważna lektura pozwoli na zmianę stanowiska w tej sprawie, dzięki czemu zaoszczędzi się pracy sądom administracyjnym, budżet państwa nie poniesie zbędnych wydatków związanych z procesami sądowymi i zbędnymi działaniami prawników Ministerstwa Finansów, a Rada Sekcji Krajowej nie będzie zmuszona do kierowania do sądu wniosku o ukaranie grzywną Ministra Finansów za bezczynność popełnioną w dodatku z rażącym naruszeniem prawa…
       Art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej stanowi, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Przepis ten był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł, iż „Art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198, Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1271, Dz.U. 2004 nr 240 poz. 2407 oraz Dz.U. 2005 nr 64 poz. 565 i nr 132 poz. 1110/ jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji.”1).
W tym samym wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał również, iż „o tym, czy dany podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów.”2). Nie ma więc żadnych wątpliwości, że dyrektorzy oraz wicedyrektorzy departamentów kontroli skarbowej oraz administracji podatkowej sprawują funkcje publiczne, co Minister Finansów przyznał wprost w odpowiedzi na odrębny wniosek Rady Sekcji Krajowej w sprawie przekazania informacji publicznej, kto w Departamencie Administracji Podatkowej pełni funkcje publiczne.
Poniżej przedstawiamy tezy z wyroków sądów w sprawie udostępniania informacji publicznej w zakresie wynagrodzeń i nagród funkcjonariuszy publicznych (podobnych wyroków jest więcej):
        „W ocenie Sądu wysokość wynagrodzeń pracowników samorządu gminnego - wójta gminy, jego zastępcy oraz pracownika gminy - pełnomocnika do spraw organizacji urzędu gminy /tak określił to stanowisko skarżący /, stanowi informację publiczną. Wprawdzie art.5 ust.2 ustawy ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednak w niniejszej sprawie ograniczenie wynikające z tego przepisu nie może mieć zastosowania, bowiem wniosek dotyczy osób będących funkcjonariuszami publicznymi. Są to bowiem osoby, które zajmują stanowiska w sektorze służby publicznej i posiadają określony zakres uprawnień pozwalający na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej.” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 26 czerwca 2008 roku, sygnatura akt: II SAB/Ke 18/08).
        „Straż Miejska [...] W. jest jednostką organizacyjną [...] W. działającą na prawach jednostki budżetowej. Gospodarka finansowa Straży Miejskiej [...] W. prowadzona jest na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. 2009 Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy, jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków (art. 11 ust. 3 powołanej ustawy).
W świetle powyższego informacja o wydatkach Straży Miejskiej [...] W., w tym wysokości wydatków na wynagrodzenia pracowników straży miejskiej, jest informacją o majątku publicznym. Informacją publiczną jest zatem również informacja o wysokości premii pracowników straży miejskiej, która to premia składa się na wynagrodzenie, zgodnie z Regulaminem wynagradzania pracowników w Straży Miejskiej [...] W. (tekst jednolity) stanowiącym załącznik do zarządzenia Komendanta Straży Miejskiej [...] W. nr [...] z dnia [...] r.
Sąd nie podzielił zatem twierdzeń organu, iż żądana we wniosku skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej. Kwestia dopuszczalności jej udostępnienia, na co Komendant wskazał w odpowiedzi na skargę, nie jest natomiast przedmiotem rozważań i rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie.” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 listopada 2010 roku, sygn.. akt. II SAB/Wa 204/10).
        „Podzielić należy pogląd Wojewódzkiego Sadu, wyrażony w zaskarżonym wyroku, a wywiedziony z przepisów, które zostały omówione w uzasadnieniu tego wyroku, iż Straż Miejska jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej. Zgodzić należy się też z tym, że informacja o wydatkach z budżetu tej Straży, w tym dotycząca wynagrodzeń pracowniczych szeroko pojętych, zatem także premii i nagród, jest informacją publiczną.” (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2011 roku, sygn. akt I OSK 145/11).
        „W ocenie Sądu bezpodstawne jest powoływanie się przez organ na przepisy o ochronie dóbr osobistych czy o ochronie danych osobowych. Wprawdzie przepis art.5 ust. 2 ustawy d.i.p. ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednak w niniejszej sprawie ograniczenie wynikające z tego przepisu nie może mieć zastosowania, bowiem wniosek dotyczy osób będących funkcjonariuszami publicznymi. Są to bowiem osoby, które zajmują stanowiska w sektorze służby publicznej i posiadają określony zakres uprawnień pozwalający na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Ponadto zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 101 poz. 926 ze zmianami) przetwarzanie danych osobowych (a więc i udostępnianie) jest dopuszczalne, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a takimi właśnie przepisami prawa są przepisy o udostępnianiu informacji publicznych. Ochrona prywatności jest wyłączona jeśli chodzi o osoby pełniące funkcje publiczne jeżeli dana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. W sprawie niniejszej osoby, co do których skierowano żądanie podania wysokości ich wynagrodzeń nie mogą korzystać z ochrony danych osobowych w zakresie imienia, nazwiska i wysokości ich wynagrodzenia - na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych - właśnie z racji pełnionej przez nie funkcji publicznej. Świadomość taką posiadał także Wójt Gminy, skoro jak wynika z jego pisma z [...] kwietnia 2011 r. i z odpowiedzi na skargę dane te zamieszczone są w Biuletynie Informacji Publicznej.” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 lipca 2011 roku, sygn. akt VIII SAB/Wa 23/11).
        „Zdaniem Sądu, żądane przez skarżącego informacje dotyczące wysokości składników wynagrodzenia nauczycieli mieszczą się w zakresie informacji publicznej, gdyż chodzi o jednostkę realizującą zadania publiczne - zasadę powszechności wykształcenia, dysponuje też funduszami publicznymi i samorządowymi (art. 1, art. 79, art. 80 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty Dz.U. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Intencją ustawodawcy było objęcie terminem "informacja publiczna" nie tylko treści wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go, zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego, ale również danych dotyczących procesów organizacyjnych, schematów i procedur kierowniczych, podziału pracy, bezpieczeństwa pracy, itp. w instytucjach wykonujących zadania publiczne. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony. Z jednej strony jest to udzielenie żądanych informacji, które należy traktować, jako czynność materialno - techniczną z drugiej zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia jest to decyzja administracyjna. Ponadto należy podkreślić, że przepisy u.d.i.p. wskazują w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Jak wyżej podniesiono, bezczynność organu polega na nieudzielaniu wnioskowanej informacji publicznej lub nie wydaniu decyzji w terminie przewidzianym przepisami prawa (14 dni) - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie natomiast z ust. 2 przywołanego przepisu, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, organ obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej lub nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Przepis art. 115 ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.) w § 13 taksatywnie wymienia podmioty określone pojęciem funkcjonariusza publicznego. W § 19 przepis ten, stanowi, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba, że wykonuje równocześnie czynności usługowe, a także inna osoba której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążą Rzeczpospolitą Polskę umową międzynarodową. Przepis powyższy jest niewątpliwie przepisem podstawowym do interpretacji pojęć funkcjonariusza i osoby pełniącej funkcję publiczną, wymienionych w ustawie o dostępie do informacji publicznej - w szczególności w art. 4, art. 6 tej ustawy. Na podstawie definicji funkcjonariusza publicznego, przedstawionej w art. 115 kk można stwierdzić, że jest nim każdy pracownik instytucji państwowej lub samorządowej, który pełni funkcje związane z pewnym zakresem uprawnień i obowiązków ale związanych z realizacją zadań o znaczeniu publicznym. Wskazany sposób rozumienia rozważanego pojęcia potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2011 r., I OSK 125/11 (zamieszczony w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), w którym przyjęto, że "nauczyciel akademicki jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p." Ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji". Wniosek powyższy można na zasadzie analogii odnieść w pełnym zakresie do nauczyciela. Powyższe oznacza, że organ winien dokonać analizy stanu sprawy poprzez ustalenie, czy udzielenie informacji o wynagrodzeniu nauczycieli w zakresie żądanym przez skarżącego pozostaje w związku z pełnieniem funkcji nauczyciela, czy też dostęp do tych informacji może być ograniczony ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów wymienionych w art. 5 u.d.i.p. W zależności od wyniku analizy organ udzieli stosownej informacji w zakresie wskazanym przez skarżącego lub wyda decyzję odmowną.” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 9 maja 2012 roku, sygn. akt IV SAB/Wr 23/12).
        „Zgodzić się należy z prezentowanym przez organ poglądem, iż prawo do wynagrodzenia jest co do zasady dobrem osobistym i informacja o jego wysokości jest ograniczona ze względu na prywatność osób fizycznych. Jednakże, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pytanie o wysokość średnich zarobków wypłacanych ze środków budżetowych urzędnikom Urzędu Gminy nie jest pytaniem o chronione dane osobiste pracownika lecz stanowi pytanie o dysponowanie publicznymi środkami finansowymi, a zatem podlega w świetle zasady jawności finansów sektora publicznego udostępnieniu. Okoliczność, iż w wyjątkowych sytuacjach odpowiedź na pytanie o dysponowanie publicznymi środkami finansowymi może pozwalać na przypisanie konkretnego wynagrodzenia za pracę zindywidualizowanemu pracownikowi nie zmienia jej charakteru informacji publicznych. Przypomnieć tu można stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. W tym znaczeniu informacje publiczne mogą się odnosić do osób prywatnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005r. sygn. akt SA/Wa 1009/05 publ. LEX nr 188310)” – wyrok WSA w Gliwicach z 17 maja 2012 roku, sygn. akt IV SAB/Gl 46/12.
        „Na gruncie przepisów ustawy, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast.). W niniejszej sprawie skarżący domaga się informacji o wynagrodzeniu m.in. wójta gminy - organu wykonawczego gminy, wykonującego zadania publiczne w oparciu o przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i sekretarza, skarbnika, kierowników jednostek organizacyjnych, a zatem informacji o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne. W tej sytuacji bez wątpienia żądana przez skarżącego informacja jest informacją, o jakiej mowa w art. 1 ustawy d.i.p. Z udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę zdaje się wynikać, iż ta okoliczność nie jest kwestionowana, natomiast powodem nieuwzględnienia wniosku jest to, iż karta wynagrodzeń zawiera oprócz żądanych przez skarżącego także inne informacje, które podlegają ochronie. W takiej jednak sytuacji organ winien był zastosować art. 14 ust. 2 ustawy d.i.p.. Ponadto, jeśli zdaniem organu z jakichś przyczyn informacja publiczna nie może być udostępniona, stosownie do art. 16 ustawy d.i.p. winien rozstrzygnąć sprawę poprzez wydanie decyzji odmawiającej jej udostępnienia.
W ocenie Sądu bezpodstawne jest powoływanie się przez organ na przepisy ustawy o ochronie danych osobowych. Wprawdzie przepis art. 5 ust. 2 ustawy d.i.p. ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednak w niniejszej sprawie ograniczenie wynikające z tego przepisu nie może mieć zastosowania, bowiem wniosek dotyczy osób będących funkcjonariuszami publicznymi. Są to bowiem osoby, które zajmują stanowiska w sektorze służby publicznej i posiadają określony zakres uprawnień pozwalający na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej.
Ponadto zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 101 poz. 926 ze zm.) przetwarzanie danych osobowych (a więc i udostępnianie) jest dopuszczalne, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a takimi właśnie przepisami prawa są przepisy udostępnianiu informacji publicznych. Ochrona prywatności jest wyłączona jeśli chodzi o osoby pełniące funkcje publiczne, jeżeli dana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. W sprawie niniejszej osoby, co do których skierowano żądanie podania wysokości ich wynagrodzeń nie mogą korzystać z ochrony danych osobowych w zakresie imienia, nazwiska i wysokości ich wynagrodzenia - na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych - właśnie z racji pełnionej przez nie funkcji publicznej. Świadomość taką posiadał także Wójt, skoro jak wynika z jego pisma z [...] marca 2012 r. i z odpowiedzi na skargę dane te zamieszczone są w Biuletynie Informacji Publicznej.
Również fakt udostępnienia w BIP informacji o dochodach osiągniętych przez wójta, sekretarza, skarbnika, kierowników jednostek organizacyjnych w BIP poprzez publikację oświadczenia majątkowego nie oznacza, że w ten sposób są dostępne publicznie w BIP informacje zawarte w kartach wynagrodzeń, gdyż informacje zawarte w kartach wynagrodzeń są informacjami bardziej szczegółowymi, określającymi poszczególne składniki wynagrodzeń faktycznie wypłacane w poszczególnych okresach. Wreszcie jeśli przyjąć, że żądana informacja jest informacją publiczną, to argumentacja dotycząca odmowy jej udostępnienia na podstawie przepisów ustawowych powinna być zawarta w decyzji.” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 czerwca 2012 roku, sygn. akt VIII SAB/Wa 15/12).
        „Niniejsza sprawa dotyczy skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, w związku z tym istotą sporu jest to, czy żądane przez skarżącą informacje w postaci przedstawienia wysokości nagród pieniężnych przyznanych kierownictwu Izby Celnej w W. z podziałem na Izbę Celną i podległe Urzędy Celne w 2011 r., stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Na wstępie zauważyć należy, iż organ udzielając w piśmie informacji, uznał że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.
Przechodząc do oceny, czy żądane przez skarżącą informacje stanowią informacje publiczną, należy podnieść, że pojęcie informacji publicznej w polskim porządku ma bardzo szeroki charakter. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02 i II SA 1956/02 i z 1 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1561/11).
Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych, konstytucyjnie umocowanych w art. 61 Konstytucji praw i wolności politycznych. Ograniczenie tego prawa zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ta konstytucyjna zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w przepisach art. 1 i art. 2 u.d.i.p., stwierdzających m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Art. 6 u.d.i.p. zawiera katalog informacji publicznej podlegającej ujawnieniu. Już samo użycie słów "w szczególności" na wstępie tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Dlatego też określenie, czy jakaś informacja jest informacją publiczną nie może sprowadzać się do tego, czy informacja ta odpowiada literalnie zapisowi któregoś z punktów art. 6 u.d.i.p. Wskazać również należy, co podkreślono na początku uzasadnienia, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych.
W niniejszej sprawie skarżący domaga się informacji o wysokości nagród pieniężnych przyznanych kierownictwu Izby Celnej w W. z podziałem na Izbę Celną i podległe Urzędy Celne – organu wykonawczego wykonującego zadania publiczne w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (i przepisy wymienione we wniosku), a więc informacji o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne. Art. 26 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej wymienia stanowiska zaliczane do wyższych stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych.
W tej sytuacji bez wątpienia żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
W ocenie Sądu bezpodstawne jest powoływanie się przez organ na przepisy o ochronie dóbr osobistych czy o ochronie danych osobowych. Wprawdzie przepis art. 5 ust. 2 ustawy u.d.i.p. ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednak w niniejszej sprawie ograniczenie wynikające z tego przepisu nie może mieć zastosowania, bowiem wniosek dotyczy osób będących funkcjonariuszami publicznymi. Są to bowiem osoby, które zajmują stanowiska w sektorze służby publicznej i posiadają określony zakres uprawnień pozwalający na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej.
Ponadto zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 101 poz. 926 ze zm.) przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a takimi właśnie przepisami prawa są przepisy o udostępnianiu informacji publicznych. Ochrona prywatności jest wyłączona jeżeli chodzi o osoby pełniące funkcje publiczne jeżeli dana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. W sprawie niniejszej, skierowano żądanie podania wysokości nagród pieniężnych przyznanych kierownictwu za 2011 r., nie domagając się podania ich nazwisk. Żądanie skarżącego dotyczyło przyznanych nagród pieniężnych z podziałem na Izbę Celną i podległe Urzędy Celne.
Zwrócić również uwagę należy na fakt, że skarżący we wniosku o udzielenie informacji publicznej na temat wysokości nagród, zaznaczył, iż jest to przykładowe zestawienie podane w tabeli, co umknęło organowi.
Ponieważ Dyrektor Izby Celnej w W. nie udostępnił skarżącej żądanej przez nią informacji ani też nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia należało przyjąć, że zarzut bezczynności jest uzasadniony. Nie mniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uznał powyższej bezczynności za rażącą, gdyż organ w zakreślonym terminie wyrażał swoje stanowisko, a nieudzielenie informacji wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa co do tego, czy żądane informacje stanowią informacje publiczne.
Reasumując, Organ powinien rozpatrzyć wniosek skarżącej z dnia [...] stycznia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej przez udostępnienie tych informacji, bądź wydanie decyzji odmownej.” (wyrok WSA w Warszawie z 22 sierpnia 2012 roku, sygn. akt  VIII SAB/Wa 19/12).
Przywołana ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji publicznej, stanowiąc jedynie, że "każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie" (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Nie ulega jednakże wątpliwości, że informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest informacja o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej). NSA, w wyroku z dnia 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 1956/02 (Monitor Prawniczy z 2002 r. Nr 23, poz. 1059) oraz wyroku z dnia 23 maja 2003 r. sygn. akt II SA 4059/02 (Monitor Prawniczy z 2003 r. Nr 10, poz. 436), za informację publiczną uznał "każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także wytworzoną przez inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa".
Służba Celna jest jednostką budżetową wchodzącą w skład sektora finansów publicznych, której gospodarka finansowa prowadzona jest na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2009 Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy, jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków (art. 11 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy).
W świetle powyższego informacja o wydatkach Służby Celnej, w tym o wydatkach na nagrody pieniężne udzielane funkcjonariuszom celnym za szczególne osiągnięcia w Służbie Celnej, w szczególności za wzorowe wykonywanie obowiązków, przejawianie inicjatywy, doskonalenie kwalifikacji zawodowych (art. 141 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 142 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej) jest informacją o majątku publicznym i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Nie budzi przy tym wątpliwości, że Dyrektor Izby Celnej we W., jako organ władzy publicznej wymieniony w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej.
Niewątpliwie kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma wykładnia i w efekcie zastosowanie art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zwłaszcza użyte w treści ust. 2 tego przepisu pojęcie "informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji". Zgodnie ust. 1 powołanego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Ponadto prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).
Trzeba w związku z tym zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie zakres postępowania prowadzonego na podstawie wniosku złożonego w dniu [...] r., został już wyznaczony w decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] r., w której ostatecznie przesądzono, że żądana przez wnioskodawcę informacja jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy. Ponadto Szef Służby Celnej, przywołując wykładnię art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. K 17/05 (OTK-A nr 3 z 2006 r., poz. 30), przyjął, że Dyrektor Izby Celnej we W. ma obowiązek udzielić wnioskodawcy informacji o wyróżnieniach w formie nagród pieniężnych z podaniem imion, nazwisk i kwot nagród w odniesieniu do osób, które zgodnie z wykładnią przyjętą przez Trybunał Konstytucyjny zalicza się do osób pełniących funkcję publiczną.
Należy w związku z tym podzielić zarzuty zawarte w skardze, że Dyrektor Izby Celnej we W., ograniczając się w piśmie z dnia [...].r do podania informacji o nagrodach udzielonych Naczelnikom Urzędów Celnych oraz o otrzymanej przez siebie nagrodzie, nie wyjaśnił czy kompetencje przyznane pozostałym funkcjonariuszom pozwalają na przyjęcie, że należą oni do kręgu osób pełniących funkcję publiczną, którzy nie podlegają ograniczeniom przewidzianym w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. We wspomnianym wyżej piśmie Dyrektor Izby Celnej we W. w sposób nieuprawniony zawęził krąg osób pełniących funkcję publiczną. do osób pełniących funkcję organów Służby Celnej. Ograniczenie się do podania informacji wyłącznie do "osób pełniących funkcję organów Służby Celnej" kolidowało z treścią wniosku i nie stanowiło o jego załatwieniu. Jak bowiem wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w powoływanym już wyroku z dnia 20 marca 2006 r. "Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".
W konsekwencji trzeba także zauważyć, że wbrew temu co przyjął Dyrektor Izby Celnej we W. żądana informacja nie miała charakteru ad personam, gdyż dotyczyła wszystkich funkcjonariuszy i pracowników Służby Celnej, którzy sprawują funkcję publiczną w podanym wyżej rozumieniu. Wobec tego, przedstawienie przez niego innej (ograniczonej) informacji niż ta, o którą wnosił skarżący, było równoznaczne z nieudzielaniem żądanej informacji.
W konsekwencji powyższego doszło do bezczynności organu administracji w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Dyrektor Izby Celnej nie dokonał bowiem analizy jakie stanowiska i funkcje sprawowane przez podlegających mu funkcjonariuszy i pracowników Służby Celnej "jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów".” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 4 września 2012 roku, sygn. akt IV SAB/Wr 55/12).
W kontekście zaistniałego problemu należy pamiętać także o wyroku Sądu Najwyższego (sygn. akt I CSK 190/12) w sprawie jawności osób fizycznych zawierających umowy z jednostkami sektora finansów publicznych, gdzie jawność wydatkowania środków publicznych przedstawiono, jako dobro bardziej istotne, niż ochrona prywatności osoby fizycznej (a więc nawet nie funkcjonariusza publicznego).
Proponujemy także, aby osoby zajmujące się w Ministerstwie Finansów produkowaniem na znaczną skalę pism odmawiających (często pod marnym pretekstem) informacji publicznej zapoznały się ze stanowiskiem Stowarzyszenia Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich z 6 listopada 2012 roku, przedstawionym w związku ze sprawą sygn. akt I CSK 190/12. Ponieważ odnosi się ono wprost do art. 5 ust. 2 UDIP – załączamy je do niniejszego pisma w całości - w tym miejscu ograniczając się jedynie do cytatu z tego dokumentu:
„Odnosząc się do zakresu postępowania zwracamy uwagę, iż powoływany przepis art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustala zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, w szczególności w ust. 2, ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnice przedsiębiorcy. Przepisy nie zawierają definicji pojęcia prywatności osoby fizycznej lecz posługując się przepisem art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych stwierdzić należy, że ustawodawca nie wyłączył informacji niezbędnych do identyfikacji z zakresu informacji publicznej, lecz poddał je ochronie. Interpretując treść art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej Sąd Najwyższy wyraził pogląd w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2003 r. (sygn. akt III RN 95/02, Wokanda 2004 nr 2, s. 19), według którego cechą prawa do prywatności jest to, że ochroną tą objęta jest dziedzina życia osobistego (prywatnego), rodzinnego i towarzyskiego człowieka. Ochrona ta nie obejmuje działalności publicznej osoby ani też sfery działań i zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 812/05 i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II SAB/Go 10/10 i w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt SAB/Gd 18/11).”.

       W odpowiedzi na powyższe Minister w piśmie BDG10/016/2/SMV/2012/4993 z 31 grudnia 2012 roku napisał:
„W odpowiedzi na pismo z dnia 17 grudnia 2012 r., znak: SK398/2012 (data wpływu do Ministerstwa Finansów - 18 grudnia 2012 r.) w sprawie udzielenia informacji publicznej dotyczącej wynagrodzeń i nagród przyznanych dyrektorom i zastępcom dyrektorów Departamentu Administracji Podatkowej oraz Departamentu Kontroli Skarbowej, Biuro Dyrektora Generalnego uprzejmie informuje, iż podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 29 listopada 2012 r. (BDG10/016/1/MMW/2012/BCIC-6002), zgodnie z którym żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.”.

Jak z powyższego wynika, Minister:
        nie odniósł się w ogóle do wyczerpującej argumentacji (w tym do powołanych wyroków sądów administracyjnych) zawartej w piśmie RSK znak SK398/2012,
        nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej,
        nie wydał decyzji w sprawie odmowy wnioskowanej informacji publicznej.

Wobec powyższego RSK w pierwszej kolejności podnosi, iż zgodnie z bogatym orzecznictwem sądów administracyjnych, skarga na bezczynność organu na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 PPSA nie przysługuje, gdy przedmiot wniosku rzeczywiście nie stanowi informacji publicznej lub gdy organ administracji wyda decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 UDIP.
Organ do dnia niniejszej skargi nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie wykonał także żadnych czynności mających na celu ustalenie, czy żądane informacje dotyczą funkcjonariuszy publicznych.
Powołane w pismach RSK do Ministra wyroki sądów administracyjnych potwierdzają, że żądane dane stanowią informację publiczną, a żądane informacje pozostają w związku z pełnieniem funkcji publicznych i nie ma w tym przypadku ograniczenia ze względu na prywatność osoby fizycznej .
RSK, poza powołanymi wyżej wyrokami sądów administracyjnych, pragnie powołać kolejne wyroki sądów potwierdzające, że informacja o wynagrodzeniach i nagrodach funkcjonariuszy publicznych jest informacja publiczną, i tak:
Wojewódzki Sąd Administracyjnych w Gdańsku w wyroku z 14 listopada 2012 roku sygn. akt II SA/Gd 545/12 stwierdził:
„Niesporną okolicznością w sprawie jest, że żądane przez skarżącego informacje stanowią in-formację publiczną w świetle art. 1 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do infor-macji publicznej (DZ.U. nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostęp-nieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest bowiem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz pu-blicznych a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje pu-bliczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast.). Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane wła-dze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Taki charakter będzie miała również wiadomość nie wytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Sz 7/10, Lex nr 668256). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu nie będącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacją publiczną jest również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2010 r., sygn. II SAB/Wa 131/10, Lex nr 756169). Niewątpliwie więc, informacja o pracownikach organu władzy publicznej, stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu w świetle przywołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zgodnie z zasadą, wyrażoną w art. 2 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każde-mu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej. Jednakże, art. 5 tej ustawy stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o oso-bach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o wa-runkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsię-biorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Nie można, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze wzglę-du na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w za-kresie tych zadań lub funkcji (ust. 3).
W świetle przywołanego art. 5 ust 2 ustawy, jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to do-stęp do niej nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. Dodatkowo, w świetle art. 5 ust 3 ustawy, jeżeli postępowanie administracyjne, karne lub cywilne, dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne i ma związek z wykonywanymi przez nie za-daniami lub sprawowaną funkcją, nie można ograniczyć dostępu do informacji o rozstrzyga-nych i dotyczących tych kwestii sprawach ze względu na interes strony. We wskazanych sytuacjach organ nie może odmówić udzielenia informacji publicznej powołując się na art. 5 ust 2 lub 3 ustawy.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest niewątpliwie funkcjo-nariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 kodeksu karnego, ale pojęcie to na gruncie art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy rozumieć szerzej. Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Pań-stwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje pań-stwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o cha-rakterze ogólnospołecznym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 marca 2004 r., II SAB/Ka 144/2003, niepubl.).
Podstawową przesłanką, która umożliwia zastosowanie art. 5 ust 2 i 3 ustawy, jest zatem ustalenie, czy osoba, której dotyczy żądana informacja publiczna jest osobą pełniącą funkcję publiczną, czy też nie. Dopiero bowiem ustalenie tej okoliczności pozwala na prawidłowe usta-lenie możliwości zastosowania ograniczeń wynikających z art. 5 ust 2 i 3 ustawy. Jeżeli żąda-na informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z pełnieniem tej funkcji, to organ zobowiązany do jej udzielenia, nie może odmówić udostępnienia takiej informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust 2 lub 3 a zobowiązany jest do wskazania rów-nież imienia i nazwiska takiej osoby oraz jej stanowiska służbowego. Z kolei, ustalenie, że żą-dana informacja publiczna dotyczy osoby nie pełniącej funkcji publicznej, umożliwia wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust 2 i 3. W decyzji takiej powinno być jednak jasno i precyzyjnie wskazane, że żądana informacja do-tyczy osoby nie pełniącej funkcji publicznej.
Kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje nie odpowiadają przedstawionym wymaganiom. Burmistrz Miasta C., w piśmie z dnia 18 czerwca 2012 r., wyjaśnił, że toczyło się postępowanie przygotowawcze przeciwko pracownikowi Urzędu Miejskiego w C., ale z uwagi na ochronę prawnie chronionych dóbr pracownika, dane osobowe tego pracownika nie mogą być udo-stępnione. Z uzasadnienia tej decyzji nie wynika jednak, czy postępowanie przygotowawcze dotyczyło osoby pełniącej funkcję publiczną czy też innego pracownika Urzędu Miejskiego w C.. Wyjaśnienie tej kwestii było z kolei kluczowe w sprawie albowiem świadczyło o możliwości zastosowania art. 5 ust 2 i 3 ustawy. W sytuacji, gdyby postępowanie przygotowawcze doty-czyło osoby pełniącej funkcję publiczną w zakresie spraw mających związek z pełnieniem tych funkcji, to organ powinien udzielić informacji publicznej na podstawie złożonego wniosku wraz ze wskazaniem imienia i nazwiska tej osoby oraz jej stanowiska służbowego. Z kolei, w sytua-cji, gdyby organ uznał, że żądana informacja dotyczy osoby, która nie pełni funkcji publicznej, to odmawiając udzielenia takiej informacji z uwagi na treść art. 5 ust 2 i 3 ustawy, powinien wyraźnie zaznaczyć, że żądana informacja nie dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną.”


Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w wyroku z 11 października 2012 roku sygnatura akt II SAB/Ke 28/12 wskazał, że ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność nie dotyczy funkcjonariuszy publicznych:
„W tym miejscu podkreślić trzeba, że jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostęp-nieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (zdanie drugie cyt. przepisu). Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że informacja o wysokości wydatków na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację o majątku publicznym, której udostępnienia można się domagać na zasadach określonych w powołanej ustawie (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011r. o sygn. akt I OSK 145/11, LEX nr 1095669, Rzeczpospolita PCD 2011/99/1). Jednocześnie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, mając na względzie cyt. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy, należy dokonać rozróżnienia na osoby pełniące funkcje publiczne oraz pozostałych zatrudnionych w Urzędzie Gminy K.. Posiłkując się przykładowo w tym zakresie – wobec braku odpowiedniej definicji legalnej tego pojęcia w ustawie – jego znaczeniem przyjętym na gruncie Kodeksu karnego (art. 115 § 19 k.k.). wskazać trzeba, że osobą pełniącą funkcje publiczne, jest "funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umową międzynarodową". W rezultacie nie każda sprawowana funkcja w podmiotach publicznych jest "funkcją publiczną".
W piśmiennictwie wskazuje się, że czynności usługowe – nawet jeśli wykazują formalny zwią-zek (działalność w strukturze organu władzy publicznej) z władzą publiczną, to nie wykazują w wymiarze materialnym – co do zasady – związków ze sprawowaniem władztwa lub wykony-wania innych zadań publicznych. Jednocześnie umieszczenie w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP osób pełniących funkcje publiczne można tłumaczyć troską o dostęp do wiedzy o osobach, które mogą w granicach swych kompetencji oddziaływać na sferę praw, wolności i obowiąz-ków jednostki. Źródłem tych kompetencji jest określone stanowisko w organie władzy publicz-nej, z którym przepisy wiążą możliwość określonego działania publicznego. Natomiast jeśli ta działalność pozbawiona jest elementów władztwa publicznego, to nie ma już potrzeby po-wszechnej informacji na ten temat (por. Michał Bernaczyk, Obowiązek bezwnioskowego udo-stępniania informacji publicznej, Oficyna 2008, R. i M. Taradejna, Dostęp do informacji pu-blicznej a prawna ochrona informacji dotyczących działalności gospodarczej, społecznej i za-wodowej oraz życia prywatnego, Toruń 2003, s. 227).
W piśmiennictwie wskazuje się także na konieczność wykonywania przez osoby pełniące funkcję publiczną pracy, obowiązków, pozostawanie na stanowisku pracy związanym z jakimś urzędem, instytucją, której działalność ma znaczenie dla ogółu społeczeństwa, ma charakter ogólny, nieprywatny, jak również okoliczność, że osobie pełniącej funkcję publiczną musi słu-żyć określony zakres "władzy". Pozycja takiej osoby w hierarchii służbowej uprawnia ją do wpływania na proces podejmowania decyzji rozumianych w kontekście rozstrzygania spraw. Poza tym, osobą pełniącą funkcję publiczną jest również osoba niepowiązana służbowym sto-sunkiem pracy z podmiotami wykonującymi władzę publiczną, której działania, podejmowane na podstawie przepisu prawa publicznego, wywołują skutki w sferze publicznej (por. E. Ja-rzęcka-Siwik "Prawne instrumenty zapobiegania korupcji" Warszawa: Biuletyn Informacyjny NIK "Kontrola Państwowa", nr 2, marzec - kwiecień 2006).”.

       Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z  21 września 2012 roku sygn. akt. SAB/Wa 33/12, odnosząc się do jawności informacji o nagrodach funkcjonariuszy publicznych, wskazał:
„Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii, czy pod pojęciem informacji publicznej na-leży rozumieć informacje o nagrodach pieniężnych przyznanych pracownikom i funkcjona-riuszom podlegającym pośrednio lub bezpośrednio Dyrektorowi IC. Zdaniem organu, tego rodzaju informacje nie należą do publicznych, podlegających przepisom u.d.i.p. Dyrektor IC nie odniósł się do pozostałej części wniosku skarżącej z [...] stycznia 2012 r. Zdaniem skar-żącej, żądane informacje mają charakter publicznych. Dyrektor IC powinien zatem wydać stosowne rozstrzygnięcie na podstawie przepisów u.d.i.p.
Sąd podziela stanowisko Dyrektora IC wyrażone w odpowiedzi na skargę odnośnie sprzecz-ności występujących w petitum skargi i w jej uzasadnieniu. Okoliczność ta ma jednak drugo-rzędne znaczenie, gdyż w świetle argumentacji skarżącej uznać należy, że przedmiotowa skarga dotyczy bezczynności w zakresie nierozpoznania przez Dyrektora IC wniosku skar-żącej z [...] stycznia 2012 r.
4.1. Zdaniem Sądu, pojęcie informacji publicznej w polskim porządku prawnym ma szeroki charakter. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź też go-spodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompeten-cji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyroki NSA z 30 października 2002 r.: II SA 181/02 i II SA 1956/02; wyrok NSA z 1 grudnia 2011 r., I OSK 1561/11).
Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych, konstytucyjnie umocowanych w art. 61 Konstytucji praw i wolności politycznych. Ograniczenie tego prawa zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji może zaś nastąpić wyłącznie ze względu na ustawowo chronione wolności i prawa innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważne-go interesu gospodarczego państwa. Ta konstytucyjna zasada znalazła odzwierciedlenie w przepisach art. 1 – 2 u.d.i.p. Z ich treści wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Tylko przepisy rangi ustawowej mogą prowadzić do ograniczenia prawa do informacji publicznej. Przepisy art. 6 u.d.i.p. zawierają otwarty katalog informacji publicznych podlegających ujawnieniu.
4.2. Służba Celna jest jednostką budżetową wchodzącą w skład sektora finansów publicz-nych, której gospodarka finansowa prowadzona jest na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2009 Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy, jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio
z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków (art. 11 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy).
Zdaniem Sądu, informacja o wydatkach Służby Celnej, w tym dotycząca wydatków na na-grody pieniężne udzielane funkcjonariuszom celnym za szczególne osiągnięcia w Służbie Celnej, w tym za wzorowe wykonywanie obowiązków, przejawianie inicjatywy oraz doskona-lenie kwalifikacji zawodowych (art. 141 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 142 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej), jest informacją o majątku publicznym i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. Dyrektor IC, jako organ władzy publicznej wymieniony w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest zaś podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji pu-blicznej. Dlatego Sąd uznał, że informacje objęte wnioskiem skarżącej z [...] stycznia 2012 r. stanowią przynajmniej częściowo informację, o której mowa art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Czyli Dyrektor IC winien załatwić wniosek skarżącej w trybie przepisów u.d.i.p., tj. udzielić żądanych informacji w całości lub w części lub (i) wydać stosowną decyzję od-mowną, bądź też umorzyć postępowanie w sprawie. Skoro tego nie uczynił, to zarzuty skargi w tym zakresie Sąd uznał za zasadne.
4.3. Działając na podstawie art. 134 § 2 u.p.p.s.a. Sąd zauważył, że Dyrektor IC nie przed-stawił swojego stanowiska odnośnie drugiej części wniosku. Czyli również w tym zakresie organ pozostaje w bezczynności. Odnośnie argumentacji Dyrektora IC związanej z poglą-dami prawnymi prezentowanymi w przywołanym przez organ orzecznictwie sądowym, zau-ważyć należy, że poglądy te zostały wyrażone na tle innego stanu prawnego (obowiązujące-go przed wejściem w życie u.d.i.p.) lub zostały wyrażone na tle innego stanu faktycznego, pomijającego specyfikę informacji na temat wynagrodzeń funkcjonariuszy publicznych. Sąd podziela te poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z któ-rymi informacje o nagrodach osób sprawujących funkcje publiczne należą do kategorii infor-macji publicznej (zob. wyrok WSA w Warszawie z 22 sierpnia 2012 r., VIII SAB/Wa 19/12 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 4 września 2012 r., IV SAB/Wr 55/12; oba wyroki dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: orzeczenia.nsa.gov.pl lub http://www.cbois.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").”.

       Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w orzeczeniu z 20 września 2012 roku sygn. akt II SAB/Kr 107/12 uznał, że wynagrodzenia finansowane ze środków publicznych stanowią informację publiczną:
„Odnosząc się natomiast do kwestii informacji dotyczącej wysokości zasadniczego wynagrodzenia miesięcznego brutto przysługującego Dyrektorowi ZSB i Wicedyrektorom, należy stwierdzić, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że prawo do informacji publicznej nie może doznawać nieuprawnionych ograniczeń w szczególności w sytuacji gdy dotyczy kwestii związanych ze środkami publicznymi. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157 póz. 1240 ze zmianami), gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zasadę tę rozwija i konkretyzuje. Skoro zatem wynagrodzenie Dyrektora i Wicedyrektorów zespołu Szkół Budowlanych finansowane jest ze środków publicznych, to jest ono informacją publiczną. Rację ma Skarżący, że oświadczenie majątkowe nie wskazuje miesięcznego wynagrodzenia Dyrektora a ponadto Wicedyrektorzy oświadczeń takich nie składają. W tym zakresie organ pozostawał w bezczynności.”

W myśl art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, działanie organów władzy publicznej powinno się odbywać na podstawie i w granicach przepisów prawa. Prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem konstytucyjnym. Zgodnie z zasadą określoną w art. 61 Konstytucji, należy w realizacji prawa dostępu do informacji publicznej zagwarantować maksymalną jawność, natomiast ograniczenia, o jakich mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji, winny zostać stosowane wyjątkowo.
W tym zakresie warto zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lipca 2003 r., sygn. II SA 837/03, zgodnie z którym ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji jest dostęp do informacji. Wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu (wyrok WSA we Wrocławiu z 26 maja 2010 r., sygn. IV SAB/Wr 19/10).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 listopada 2009 r., sygn. I OSK 851/09, stwierdził, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji może być złożona m.in. w następujących przypadkach: wnioskodawca został powiadomiony pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną; adresat wniosku twierdzi, że nie posiada żądanej informacji; podmiot zobowiązany w żaden sposób nie załatwia skierowanego do niego wniosku.
Zgodnie ze stanem faktycznym w niniejszej sprawie przedmiotem wniosku bez wątpienia jest informacja publiczna, a podmiot obowiązany do jej udostępnienia nie udostępnił jej oraz jednocześnie nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji, czym naruszył art. 16 ust. 1 UDIP.
Wniesienie skargi na bezczynność nie jest ograniczone terminem a skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Dane, o które wniosła RSK, stanowią informację publiczną przede wszystkim w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 1 ust. 1 UDIP. Z uwagi na to, że wszystkie dokumenty i materiały wytworzone przez organy władzy publicznej są jawne, z wyjątkiem tych, które zostały zgodnie z prawem utajnione, nieudostępnienie całej treści dokumentów jawnych pozbawiałaby obywateli i inne uprawnione podmioty dostępu do informacji publicznej.
Jedyną przesłanką negatywną do ich udostępnienia mogłoby być ograniczenie prawa do informacji publicznej określone np. w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych - w tym przypadku jednak takie okoliczności nie występują a stanowisko Ministra przedstawione w korespondencji dotyczącej niniejszej sprawy nie jest na pewno rzeczową odpowiedzią na zakres przedmiotowy wniosku RSK. Co więcej, Minister nie odniósł się w ogóle do argumentów przedstawionych przez RSK w niniejszej sprawie, nie zastosował się także do tych tez powołanych wyroków sądów administracyjnych, które w sposób jednoznaczny określały sposób postępowania  w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej.
Do dnia wniesienia skargi nie został załatwiony przedmiotowy wniosek RSK o udostępnienie informacji publicznej. Minister Finansów nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej ani nie wykonał żadnej czynności, która prowadziłaby do spełnienia woli wnioskodawcy, a tym samym czyniła zadość wskazanym we wstępie przepisom Konstytucji oraz UDIP.
Zdaniem RSK Minister naruszył prawo w sposób rażący, gdyż świadomie nie udzielając informacji publicznej, nie wydał decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej (w ten sposób udostępnienie żądanych informacji znacznie się opóźni albo też znacznie opóźni się rozstrzygnięcie ostateczne w sprawie udostępnienia żądanych przez RSK informacji). Minister nie odniósł się także do cytowanych orzeczeń sądów administracyjnych, ani też nie zastosował się do wskazówek tam zawartych dotyczących trybu postępowania w podobnych sprawach. Świadczy to – zdaniem RSK – że Minister celowo utrudnia dostęp do informacji publicznej.
W tym stanie rzeczy, skarga RSK jest konieczna i uzasadniona.



Załączniki:
1.        Pismo Ministra Finansów z 29 listopada 2012 r., BDG10/016/1/MMW/2012/BOC-6002
2.        Odpis skargi z załącznikami
3.        Dokumenty RSK