Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Krakowie
ul. Rakowicka 10
31-511 Kraków
za pośrednictwem
Dyrektora Izby Skarbowej
w Krakowie
ul. Wiślna 7
31-007 Kraków

Skarżący: Sekcja Krajowa
NSZZ „Solidarność”
Pracowników Skarbowych
w Warszawie
adres do korespondencji:
ul. Traugutta 52
26-600 Radom

Organ administracji: Dyrektor Izby Skarbowej
w Krakowie


SKARGA
na bezczynność organu administracji
zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej

Działając w imieniu Rady Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ „Solidarność” w Warszawie, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4, art. 50 § 1 i art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: PPSA,
zaskarżam bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie
w zakresie rozpatrzenia wniosku SK/2/2013 z 3 stycznia 2013 roku o udostępnienie informacji publicznej,
co stanowi naruszenie:
        art. 7, art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
        art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 5, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: „UDIP”.

W związku z powyższym wnoszę o:
1.        zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z naszym wnioskiem;
2.        zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych;
3.        wymierzenie grzywny podmiotowi obowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej.

Uzasadnienie
W piśmie SK/2/2013 z 3 stycznia 2013 roku, Rada Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ „Solidarność” (dalej: RSK) zwróciła się do Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie (dalej: Dyrektora) o udostępnienie informacji publicznej:
kwot nagród przyznanych w poszczególnych kwartałach 2012 roku przez Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie dla poszczególnych naczelników podległych urzędów  skarbowych  (nazwa urzędu, kwota przyznanej nagrody).
RSK nie powiela wniosku i odpowiedzi w załącznikach, gdyż są one w aktach sprawy, które Dyrektor ma obowiązek przekazać Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę.
Pismo Dyrektora z 21 stycznia 2013, KO/0091-04/13, wskazywało, iż Dyrektor informuje o nowym terminie udostępnienia informacji publicznej. Podstawa tego pisma jest mocno wątpliwa, gdyż wnioskodawców nie powinno interesować to, czy ktoś jest w urzędzie podległym Dyrektorowi obecny czy nieobecny. Zadaniem Dyrektora jest zorganizowanie właściwej, terminowej pracy Izby Skarbowej w Krakowie tak, by nie odbijało się to negatywnie pod względem merytorycznym i terminowym na sprawach dot. udzielania informacji publicznej czy sprawach podatkowych.
Jednak, jak wynika z pisma Dyrektora z 4 lutego 2013 roku znak KO/0091-04/13/3, Dyrektor przez kilka tygodni nie był w stanie rozpoznać wniosku, czy dotyczył on informacji publicznej. W piśmie tym Dyrektor poinformował:
„W związku z Państwa wnioskiem znak; SK/2/2013 z dnia 07.01.2013 r. o udostępnienie informacji o:
- kwotach nagród przyznanych w poszczególnych kwartałach 2012 r. przez Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie dla poszczególnych naczelników urzędów skarbowych. Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie informuje, że przedmiotowe informacje nie stanowią informacji publicznej. Są to informacje o charakterze osobistym (ad personam). W związku z powyższym nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy z 06.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zmianami).”
Jak wynika z powyższego pisma Dyrektora, nie udostępniono wnioskowanych informacji, gdyż RSK wnosiła o udostępnienie wysokości nagród przyznanych poszczególnym Naczelnikom Urzędów Skarbowych.
Prawo do informacji jest jednym z najważniejszych praw w demokracji, co podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt K 26/08: Powszechny i szeroki dostęp do informacji publicznej stanowi niezbędną przesłankę istnienia społeczeństwa obywatelskiego, a co za tym idzie - urzeczywistnienia demokratycznych zasad funkcjonowania władzy publicznej w polskim państwie prawnym. Dostęp do informacji publicznej jest bowiem, z jednej strony, warunkiem świadomego uczestnictwa obywateli w podejmowaniu rozstrzygnięć władczych (zob. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 83), a z drugiej, umożliwia efektywną kontrolę obywatelską działań podejmowanych przez organy władzy publicznej (zob. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 1998, s. 58; I. Lipowicz, (w:) Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, pod red. J. Bocia, Wrocław 1998, s. 114). Stąd wielkie znaczenie powszechności dostępu do informacji publicznej. W demokratycznym społeczeństwie podstawowym prawem jest wiedzieć i być informowanym o tym, co i dlaczego czynią władze publiczne (zob. J. E. Stiglitz, On Liberty, the Right to Know, and Public Discourse: The Role of Transparency in Public Life, (w:) Globalizing Right. The Oxford Amnesty Lectures, pod red. U. J. Gibneya, Oxford-New York 2003, s. 115 i n.).
Prawo każdego obywatela do uzyskania spornych informacji wynika wprost z Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Wskazać trzeba dodatkowo, iż przepisy ustawy o finansach publicznych przesądzają w zasadzie o jawności gospodarki finansowej w sferze publicznej – tak art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 5 lit. a) W doktrynie przyjmuje się, że jawność finansów publicznych oznacza swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym (W. Misiąg, A. Niedzielski, Jawność i przejrzystość finansów publicznych w Polsce świetle standardów Międzynarodowego Funduszu Walutowego, Raport Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową 2001, Nr 29, s. 5; zob. C. Kosikowski, Nowa ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 155), a także szerzej jako sytuację, w której informacje dotyczące funkcjonowania całego sektora finansów publicznych są publicznie dostępne i podlegają publicznej ocenie (…) Rozumienie więc jawności w kontekście budżetu rozszerzono na cały sektor finansów publicznych w odniesieniu do gospodarowania środkami publicznymi. Co więcej postulatywna zasada jawności uzyskała status normatywnej, a więc prawnie wiążącej. Aktualna FinPublU z 2009 r. recypuje w zasadzie (z niewielkimi zmianami) rozwiązania poprzednich ustaw o finansach publicznych. (Ustawa o finansach publicznych. Komentarz red. prof. dr hab. Paweł Smoleń, Rok wydania: 2012, Wydawnictwo: C.H. Beck, Wydanie: 1 poprawione – komentarz do art. 33).
Jawność finansów publicznych ma szczególny charakter, na co zwraca uwagę doktryna, m. in. Cezary Kosikowski, „Prawne aspekty zasady jawności i przejrzystości finansów publicznych” (referat): Środki publiczne w większości pochodzą od obywateli. Państwo powinno więc ujawnić, jaki jest udział obywateli w tworzeniu dochodów publicznych, a także i to, na finansowanie jakich wydatków dochody te są wystarczające. Dla obywateli, a zwłaszcza dla ich postawy w zakresie ponoszenia ciężarów publicznych, nie jest obojętnym to, w jaki sposób jest rozłożony ciężar danin publicznych oraz w jaki sposób państwo gospodaruje wpływami z tego tytułu. Obywatele chcą także wiedzieć, ile kosztuje ich utrzymanie państwa i jego aparatu oraz to, w jaki sposób są dzielone wydatki publiczne dotyczące także celów (konsumpcja zbiorowa i indywidualna). Społeczeństwo pragnie również wiedzieć, czy aparat władzy publicznej potrafi planować, organizować, zarządzać i kontrolować gospodarowanie środkami publicznymi. Jawność i przejrzystość finansów publicznych staje się zatem narzędziem oceny systemu sprawowania władzy publicznej. Ocena ta jest zaś potrzebna, ponieważ to społeczeństwo dokonuje bezpośredniego lub pośredniego wyboru władzy publicznej. Jawność i przejrzystość finansów publicznych ma także znaczenie wychowawcze. Władzy publicznej nakazuje postępowanie uczciwe i profesjonalne oraz zgodne z interesem społecznym. Natomiast społeczeństwu pozwala na zwiększenie zainteresowania życiem publicznym i uczestniczeniem w nim.  
Art. 5 ust. 2 zdanie 2 UDIP stanowi, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Przepis ten był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł, iż „Art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198, Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1271, Dz.U. 2004 nr 240 poz. 2407 oraz Dz.U. 2005 nr 64 poz. 565 i nr 132 poz. 1110/ jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji” 1). W tym samym wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał również, iż „o tym, czy dany podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów” 2).
TK również w tym wyroku (K 17/05) wyraźnie wskazał: Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.
Wywód TK koresponduje z art. 115 par. 13 pkt 4-7 oraz art. 115 par. 19 Kodeksu karnego. Art. 115 par. 13 pkt 4 kk: Funkcjonariuszem publicznym jest: osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych.
Art. 115 par. 19 kk: Osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową.
Naczelnicy urzędów skarbowych są funkcjonariuszami publicznymi (są zatrudnieni w administracji rządowej, dokładnie w tzw. niezespolonej adm. rządowej), a nagrody otrzymywane przez nich mają bezpośredni związek z pełnionymi przez nich funkcjami publicznymi.
RSK nie wnosiła o podanie imiennych danych wskazujących, jakie osoby otrzymały nagrody, a o podanie, jakie nagrody były przyznane naczelnikom wg urzędów. Nie ma znaczenia dla RSK, kto pełnił tę funkcję i czy w trakcie roku były to dwie osoby czy jedna.
Nawet gdyby RSK wniosła o podanie imienne nagród dla naczelników urzędów to oczywiście taka informacja również byłaby informacją publiczną podlegającą udostępnieniu na wniosek (RSK jest zdania, że taka informacja powinna być zamieszczona w BIP Izby lub urzędów, bo dotyczy informacji o dysponowaniu majątkiem publicznym).
Biorąc pod uwagę powyższe, RSK uważa, że żądane dane stanowią informację publiczną, gdyż ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. W tym zakresie nie powinno być sporu pomiędzy Dyrektorem i RSK, tym bardziej, że Minister Finansów udzielił w piśmie z 14 grudnia 2011 roku informacji o indywidualnych nagrodach dyrektorów izb skarbowych za wcześniejsze okresy.
dowód: pismo Ministra AP7/066/90/MRB/11/BOC-5226 z 14 grudnia 2011 roku.
Skoro wysokość nagród przyznanych dyrektorom izb skarbowych nie jest dla Ministra Finansów jakimś wydumanym problemem w rodzaju „informacji ad personam” i jest po prostu informacją publiczną, którą można udostępnić, to również informacja o wysokości nagród przyznanych przez dyrektorów dla naczelników urzędów skarbowych jest taką informacją.
RSK wskazuje także na wyrok WSA w Warszawie z 22 sierpnia 2012 r., sygn. VIII SAB/Wa 19/12, w którym Sąd wypowiedział się, że bezpodstawne jest powoływanie się przez organ na przepisy o ochronie dóbr osobistych czy o ochronie danych osobowych. Wprawdzie przepis art. 5 ust. 2 ustawy u.d.i.p. ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednak w niniejszej sprawie ograniczenie wynikające z tego przepisu nie może mieć zastosowania, bowiem wniosek dotyczy osób będących funkcjonariuszami publicznymi. Są to bowiem osoby, które zajmują stanowiska w sektorze służby publicznej i posiadają określony zakres uprawnień pozwalający na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej.
Ponadto zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 101 poz. 926 ze zm.) przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a takimi właśnie przepisami prawa są przepisy o udostępnianiu informacji publicznych. Ochrona prywatności jest wyłączona jeżeli chodzi o osoby pełniące funkcje publiczne jeżeli dana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. W sprawie niniejszej, skierowano żądanie podania wysokości nagród pieniężnych przyznanych kierownictwu za 2011 r., nie domagając się podania ich nazwisk. Żądanie skarżącego dotyczyło przyznanych nagród pieniężnych z podziałem na Izbę Celną i podległe Urzędy Celne.
Podobnie w wyroku WSA we Wrocławiu z 4 września 2012 r., sygn. IV SAB/Wr 55/12.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, skarga na bezczynność organu na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 PPSA nie przysługuje, gdy przedmiot wniosku rzeczywiście nie stanowi informacji publicznej lub gdy organ administracji wyda decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 UDIP.
W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku bez wątpienia jest informacja publiczna, a podmiot obowiązany do jej udostępnienia nie udostępnił jej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 UDIP oraz jednocześnie nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji, czym naruszył art. 16 ust. 1 UDIP. Wniesienie skargi na bezczynność nie jest ograniczone terminem a skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Informacje, o których udostępnienie wniesiono, są informacją publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a także w świetle art. 1 ust. 1 UDIP. Dyrektor jest podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 1 UDIP, obowiązanym do udostępniania informacji publicznej na zasadach i w trybie UDIP.
W myśl art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, działanie organów władzy publicznej powinno się odbywać na podstawie i w granicach przepisów prawa. Prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem konstytucyjnym – art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
Dyrektor w terminie ustawowym nie wykonał żadnej czynności, która prowadziłaby do spełnienia woli wnioskodawcy, a tym samym czyniła zadość wskazanym we wstępie przepisom Konstytucji RP oraz UDIP. Do dnia wniesienia skargi wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został wykonany, co przesądza o bezczynności podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji publicznej.
W tym stanie rzeczy skarga jest konieczna i uzasadniona.


z up. RSK
Tomasz Ludwiński


Załączniki:
1.        Pismo Ministra Finansów AP7/066/90/MRB/11/BOC-5226 z 14 grudnia 2011 roku.
2.        Odpis skargi z załącznikiem.
3.        Dokumenty RSK.